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童之伟 | 2013年04月10日 星期三 13:15 PM

过去十多年,政治体制改革基本上停滞了,所以我用了重启政改这个词组,没有说深化政改。全面改革涉及诸多领域,但主要是深化经济体制改革,重启政治体制改革。重启政改面对的课题复杂多样,我今天只提出五个理论方面的基础性课题,也可以说是表达五个相关的基本观点。

正视社会主要矛盾已发生的变化

除文革时期外,我国官方对社会主要矛盾的估计半个多世纪以来没有变化。1981年中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》认定,1956年的中共八大就已把我国社会主要矛盾定位于"人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾"。稍后,1987年的中共十三大又明确提出,我国社会的主要矛盾是"人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾"。中共十八大报告再次一直不变地重述了中共十三大对于我国社会主要矛盾的表述。

说我国社会主要矛盾总体没变应该是可以的,但完全不提这个矛盾已经发生变化的一面,恐怕不符合实事求是精神。

改革开放三十多年来巨大的经济建设成就不可能不极大地缓和我国社会的主要矛盾。官方统计资料表明,1979-2007年,中国GDP年均实际增长9.8%,此后到2012年的5年间,年均每年也有9%以上的增长。我国1987年实现GNP比1980年翻一番,1995年实现GNP再翻一番,预计到7年后即2020年我国就会全面建成小康社会。如此巨大的经济建设成就难道不能缓和国民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾?常识、理性和生活体验都告诉我们,这些经济建设成就已在很大程度上缓和了我国社会一直以来的主要矛盾。

还应该看到,国民日益增长的对权利和自由的需要,同政治体制能够提供的保障空间过于狭小、保障方式不够有效之间的矛盾,早已历史性的产生并且日益尖锐起来。十多年来,信访、强拆、各种群体性事件的数量、规模十分直观地展现了这一现实,微博平台更是直接反映出公民扩大基本权利保障的吁求。

为实事求是地评估社会发展水平,也为了理论能为政治体制改革开辟道路,我主张将我国社会基本矛盾的估计调整为:经过改革开放三十多年来的高速经济成长,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾已经大幅度缓和;与此同时,公民对基本权利保障日益增长的需要,同现行政治体制能够提供的保障空间过于狭小、保障方式不够丰富有效之间的矛盾却逐渐尖锐起来。后一种矛盾在中国局部已成为社会主要矛盾,在全国范围内可能即将上升为社会主要矛盾。

通俗地说,这表明我们不能老是强调搞饭吃而忽视基本权利保障和民主、法治建设。

 消除国家性质表述与政治法律核心价值间的抵牾

要在理论上解决好宪法里国家性质的提法同民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治等政法核心价值并存带来的相互关系问题。在理论上和宪法上,有两方面内容值得注意:一方面,理论上宪法上认定中国是一个人民民主专政的社会主义国家;另一方面,十八大在政治法律方面又倡导以民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治为核心的政法核心价值,这里无疑也包括了宪法规定的尊重和保障人权的内容。

但是,人民民主的提法之逻辑前提,是在逻辑上把全体中国人分为"人民"与"敌人"两部分,并把"敌人"排斥在民主主体和权利主体之外。在这个前提下,再把国家性质定义为一种"专政",而我们又将专政解说和对外翻译为独裁(dictatorship),如此,前后两组话语要素间存在的内在冲突相当激烈。可见,我们现在关于国家性质的定位与民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治和尊重、保障人权的宣示有内在抵牾。

怎么办?我以为,中国在理论和宪法上最好定位为社会主义民主国家。若能如此,对内有利于落实民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、人权保障等核心价值,对外则国际形象也会显得更友善、正面一些。解决这个问题,需要进一步解放思想,运用政治智慧。

按宪法含义解说民主

民主的实现形式有两种:一种是直接民主,一种是间接民主。直接民主指公民通过直接参与创制、复决和公投决定公共事务,间接民主则是通过行使选举权与被选举权代表组成代议机构来落实自己参与社会事务管理的权利。至于直接民主形式,中国宪法还没有规定。所以,我国实行的是代议制民主,即公民通过各级人大来参与国家和社会事务的管理。

民主在不同宪法下面,内容是不完全一样的。民主在中国宪法里的内容,都包含在人大制度中。各级行政区域或选举单位选举人大代表、组成各级人大和依宪法法律行使职权或权限,是中国民主之根本内容。人大制度之外的东西,都是民主附属的、引申意义上的内容,只能算敲边鼓,其中包括与政协话题相联系的"协商民主"。撇开人大代表选举和人大集体运用职权谈民主,都不是在宪法本身的意义上谈民主。而我国朝野谈论民主,恰恰是在民主的本义上谈得少,在与之不怎么沾边的话题上谈得多。

上述状况不甚正常。中国发展民主政治,最核心的内容应当是提升各级人大代表选举的竞争性和直接性,落实公民的选举权、被选举权。这也是政治体制改革的核心内容。只有改这一块,才算触及政治体制的核心,改其它的方面虽然有必要,但毕竟只能算政治体制的外围。

另外,民主在其本义上一定是与民粹区分开来的。民主之"民",指的是全民:议事时按多数人意见决定问题,但保护少数人。保护少数人的方式是在议事、做决定和执行决定的过程中,始终从制度上保证少数人的批评权或表达反对意见之权。在民主的本义看,如果少数人批评或表达反对意见之权利无制度保证,那就没有民主。而民粹之"民",理论和实践上都只是指全体国民中抽象的"多数人",只强调少数服从多数,不从制度上保障少数人批评或表达反对意见的权利。

根据宪法制定法律保障言论出版自由和结社自由并有效实施这些法律,是民主真正成其为民主而不会蜕变为民粹的基本制度保证。在民主蜕变为民粹方面,中国有太多的教训,"文革"是这方面的例证,薄熙来主导的重庆逆流也是性质相同的例证。

把握好法治与社会稳定的关系

现在有些人把实行法治与社会稳定对立起来,这非常错误。实际上,只有走法治的路,才能实现社会稳定。

社会稳定以公民个人权利获得有效保障为基础。公民基本权利得不到有效保障,谈不上社会稳定。历史经验表明,人治不可能有效保障个人基本权利,只有法治能最大限度做到这一点。

实行法治,最困难的是制约权力,保证宪法、法律的最高、次高的规范效力。中国政治生活中历来的突出问题,是公共权力缺乏制约。究其原因,主要有两个:一是党的机构与国家机构职能不分,且各地权力高度集中于党委和党委书记,没有其它任何机构足以对其形成有效制约;二是各级各类国家机关不能严守职权或权限分际,相互间无法正常制约。党的机构与国家机构职能不分的问题只能靠政治体制改革解决,但国家机构内部形成正常的制约关系,只要各国家机关严守宪法规定的职权范围、不越权不失职就能做到。

有人错误地以为只有法院、检察院和公安部门在办理刑事案件过程中有制约,其它情况下国家机构内部没有也不需要讲制约。这种理解不合理。宪法没规定制约,只是没强调制约,事实上通过宪法划分职权或权限这种做法本身就意味着相互制约的必要性。而且,只要不同国家机关各自按宪法规定严守职权或权限分际,相互间就能形成较有效制约。

法治是与民主相联系的,只有或多或少存在一些民主事实,形成法治秩序才有基础。不同的社会阶层有不同的利益,民主制度化的主要方式由利益要求各不相同的选民选出自己的代表,到代议机构就利益分配规则进行讨论、争论、摆事实讲道理,最后投票形成确定的规则。任何社会都有利益冲突,法治的功能之一,是把这些冲突的解决控制在既定的秩序下,包括在代议机构内协调、争论和谈判,防止街头或广场冲突。这就要求社会中利益互不相同的各个阶层都或多或少在代议机构中有自己的代表来代表他们维护应得的利益和争取更大的份额。

所以,一国的代议机关内部有争议甚至激烈争议,正好表明它在正常发挥代议功能。如果社会矛盾很尖锐,而代议机关议事却没有争议、气氛平静如水,那一般只能表明,一些重要阶层在其中并无真正代表,其本身严重缺乏代议功能。代议机关与外部社会之关系的一般规律是:一国代议机关议事时争议的激烈程度,与议会外各阶层公民之间的和谐程度成正比,而与议会外各阶层之间的对立程度成反比。以我国为例,如果各级人大或其常委会内部没有各社会阶层的代表,不能就利益分配进行实质性争论、冲突和谈判、妥协,冲突就可能反映在街头或广场。这是人们都不愿意看到的。

此外,由独立的司法来定纷止争,保证司法裁判在解决社会纠纷方面的终局性,是法治的另一项基本要求。因此,落实司法独立,也是社会稳定不可或缺的条件。

法治与社会稳定之间关系的原理,适用于法治与社会和谐的关系。

 确认宪政正当性

我国领导阶层中有些人士对宪政似乎有一种恐惧感,实际上宪政并不可怕,因为,严格实施宪法,就是事实上实行宪政。还未闻真正实施宪法却没有宪政的情况。只要不反对严格实施本国宪法,就没有理由反对实行宪政。实行宪政不可能给其主张者带来比严格实施宪法更多的东西。所以,理解了这一点,宪政恐惧症应该就能够消除。

具体地说,要求实行宪政无外乎希望本国政治法律生活做到这样几点:

1.宪法至上,不搞以言代法、以权压法。我国历来以言代法、以权压法的情况太多了,其基本表现是在宪法、法律的规定与领导指示、讲话、内部发文不一致时,往往置宪法、法律的规定于不顾,按上级指示、讲话、内部发文等办事。

2.公共权力受宪法限制,掌握公共权力须有宪法依据,行使公共权力不可超越宪定职权范围。掌握公共权力有宪法依据,就是掌握、行使公权力的组织及其职权或权限在宪法里有规定。简单地说,公众在宪法文本中必须能够找到这些主体的具体名称和相对应的职权。宪法法律没有规定的权力,国家机关是不得行使的,越权行使无效,造成损害应承担违宪或违法责任。

3.执政党严格遵守宪法,依宪法法律执政。现在执政党要依法执政,很大程度上还无法可依。因为,我国虽然宣布社会主义法律体系已经基本建成,但是能够作为执政党执政依据的法律还很少。依法执政不仅要求制定新闻法、出版法、结社法等保障公民基本权利的法律,还应该有规范执政党与国家机关之间关系的法律,可目前这类法律还有待制定。

4. 消除执政党的机构与国家机构的地位、职混淆不清的弊端。这两种法律性质不同的机构之间的关系若不能纳入法治轨道,很难谈得上严格实施宪法。将他们分开的最基本路径是党产与国产分开,各级党委要有自己独立的账号,专职党干不吃公共财政。

5.建立行之有效的宪法监督制度。宪法监督即违宪审查,宪法实施要靠宪法监督制度提供保障。在中国这样实行制定法制度的国家,如果立法不作为,或法律、行政法规等违反宪法的情况得不到遏止,宪法实施必然打很大折扣。我国宪法规定了宪法监督制度,需要靠政改来激活、运作。

实行宪政必须满足这些基本条件。但遗憾的是,宪政这个词语在我国官方话语体系中还缺乏正当性。希望中国朝野和各阶层人士能够及早认识到,严格实施宪法的结果必然是宪政,中国的前途在于实行宪政。

期盼以上五个方面的观点能够引起讨论。

 (作者童之伟系华东政法大学教授,中国宪法学研究会副会长)


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