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IBTimes中文网见习编辑 刘静 | 2013年04月12日 星期五 08:10 AM

 

4月12日,中国官方媒体《人民论坛》刊载文章论及中国腐败问题。文章指出,反腐败是当今中国政治的核心议题。从"大历史观"的角度看,腐败治理基本可分为两种模式:古典的"君治"模式和现代的"民治"模式。中国政府反腐行动绩效不够显著是有观念、制度和政策三个方面的原因。

依据现代政治的一般经验,在中国既有的政治框架下腐败治理的可行制度选择是:通过宪政体制确立现代官民关系;通过分权-限权制度管住各地各部门"一把手";引入官员财产申报登记制度;克服"体制消融",建立统一、独立、专业化的反腐体系。

中共"十八大"报告将腐败治理提到能否继续执政的高度,认为腐败问题如果解决不好,"就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国",因此提出要"全面推进惩治和预防腐败体系建设"。2012年的最后一天,中共中央政治局召开会议,研究部署 2013年党风廉政建设和反腐败工作。会议再次承认腐败形势的严峻性,再次强调要加大预防腐败工作力度,加强反腐倡廉教育,强化对权力运行的制约和监督,推进反腐倡廉法规制度建设。2013年 1月 22日,习近平总书记在中共第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表讲话强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里。跟踪官方言论和媒体报道不难发现,中共"十八大"闭幕以来,"反腐"一直是官方媒体密集强调的热词。结合"改进工作作风、密切联系群众的八项规定"的出台,以及个别省部级高官和一些厅局级官员因违纪落马等事实,一些观察认为,"习李新政,反腐为先"。

更有观点认为,腐败是执政党的头号危险和考验,反腐是当前中国最强大的民意,"习李新政反腐将从财产公示破冰"。不管怎么说,人们普遍期待中国能够出台更加有效的反腐方案。

客观地说,中共历次重要会议都要表达反腐决心,每次相关决议都会重申"制度反腐"的重要意义。为了响应党的会议精神,各地纪律检察部门都会出台相应的反腐规定和举措。但不可否认,腐败的形势似乎依然严峻,距离民众的期待仍有较大差距。这就产生一个问题,究竟是"制度反腐"本身不及"运动反腐"那么有效,还是"制度反腐"没有落到实处,或者没有反到"正点"?在既有的政治框架下,要改善腐败治理的绩效,还有什么可供选择的制度安排?

一、腐败治理的不同模式

在政治学研究中,权力和权利的关系被视为人类公共秩序的基本问题。这个问题在以国家为单位的公共生活中就表现为统治者和被统治者的关系问题。扮演统治者角色、掌握公共权力的任何个人和机构,如果其行为得不到有效的限制和制约,就必然滋长特权意识、产生腐败现象,正所谓"绝对的权力意味着绝对的腐败",这也算得上是政治学的公理。在官僚体制下,"统治者"这一角色是由"层级化"的权力结构中大大小小的个体"官员"所承担的。与其他任何社会群体一样,这个群体的成员由于地位和机会的不同,其利益诉求和行为动机也会表现出很大的差异性。

统治者与被统治者的关系(即官民关系)是历史上决定国家兴衰、王朝更替、政权演变的关键因素,而腐败(凭借权力地位而先占先得的特权行为和利用权力贪赃枉法的腐败行为)恰恰是恶化官民关系从而引发民众不满、激化社会矛盾、导致政权更迭的首要原因。因此,治理腐败历来是解决官民矛盾、避免政权衰败的关键所在。

从根本上说,腐败是人类社会的通病,它根源于官僚体制的弊端和人性的"弱点"。所以,治理腐败是各国面临的共同任务。但是,采用何种方式治理腐败,这反映了完全不同的政治理念,也决定了反腐败的成效,直接关系到一个国家能否实现所谓长治久安的问题。

从"大历史观"的角度看,腐败治理基本可分为两种模式:一是基于"君主"理念("君"为"主")的制度安排(实行"君治"),属于古典政治实践的范畴,集中体现为古代皇家的"吏治"经验。二是基于"民主"理念("民"为"主")的制度安排(实行"民治"),属于现代政治实践的范畴,集中体现为现代民主宪政体制下责任政治、"有限政府"的实践。前者被概括为"人治"路线(举贤人而治),后者被认为是"法治"路线(定良法而治)。

在古典政治实践中,国家被认定为某个家族或某一集团"打下来的天下",按照"打天下坐天下"的逻辑,"皇家统治"、"君主治国"便是天经地义。夺取天下之后,作为一同"打江山"的奖赏和回报,皇帝或君主封官加爵,要么任命封建诸侯管辖各地,要么委任地方大员统治四方。为了防止地方"诸侯"或官僚体系的成员过分贪腐而激发民众造反,皇帝或君主采用诏令、巡视、监察、举报等制度来实现"吏治"。一般而言,王朝初建之时,官员贪腐程度较低,官民矛盾尚不突出,因此君主统治可以相对开明,国家发展也会相对繁荣。但随着时间的推移,官僚体系内部利益一体化程度得到加强,既得利益集团得到巩固,官员贪腐较为普遍且程度逐渐提高,官民矛盾日益凸显,而皇帝或君主所采行的各项"吏治"制度要么被当事人有效规避,要么因制度执行者与当事人利益结盟而被成功消解。一般的情况是,王朝后期,官员贪腐加剧,直至官逼民反,王朝更替,周而复始。这个过程被称为"历史周期律"。

学术研究和经验事实说明,走出"历史周期律"困境的唯一办法就是引入民主宪政制度,实现"官民关系"转型。"只有让人民起来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息"。中共领导人毛泽东当年的观点实际上表明了腐败治理的另一种模式,现代各国政治实践多采用民主宪政体制来规制官民关系,避免因官员严重腐败而引发剧烈的社会革命。在现代政治观念中,腐败可以分为两种表现形式:一是官员违反法律或既有规则的以权谋私行为,包括贪污、受贿等行为;二是官员的特权行为,即掌握一定权力的人们依据其权力的大小和在权力结构中地位的高低而享有不同于普通人的特殊权利(比如在子女教育、亲属从商、对某些稀缺物品或机会的获得方面,以及福利保障和住房、医疗、交通等方面的特殊优待)。传统社会的"君治"模式或许可以针对第一种形式的腐败行为实施一定程度的有效治理,但对于第二种形式的腐败行为一般采取纵容态度。现代社会的"民治"模式不仅要防治官员以权谋私的违法行为,而且要通过确立平等、开放和竞争的制度和规则,从根本上否定特权行为。

民主宪政体制之所以能够有效改变人亡政息、王朝更替的历史规律,主要归功于如下制度安排:一是民主宪政体制以公认的国家宪法和法律为政治行为的最高准则,任何个人、组织和机构都要依法办事,否则就可能承担"违宪"或"违法"的罪名而受到法律惩罚;二是民主宪政体制采用限任制的办法,不给政治家个人或家族提供永久当政的机会,同时采用文官制度,保障政府公务员依法行政并享有合法权益;三是民主宪政体制采用舆论开放、定期选举等办法,保证政府官员随时接受民众评议和审查,并在公众选举中实现自然淘汰;四是民主宪政体制采用立法、司法、行政分离的原则,保证公共权力不被任何个人或组织所独揽,以消除产生"绝对权力"的可能性;五是民主宪政体制为"民告官"提供了制度途径,并采用和保障司法独立原则,保证法官在官民矛盾的诉讼中公正判决,大大降低当权者逃避法律制裁的可能性,也使官民矛盾事件得到及时纠正,从而降低了大规模群体事件乃至社会革命发生的几率。

此外,在一个遭到腐败侵袭的国家,最高当局要对付特权和官僚腐败,也有几种不同的方法可以借鉴。第一种是采用"军治"的办法,在第三世界国家,如巴基斯坦、印尼、非洲和拉美一些国家所采取过的军人独裁。一般的情况是,在文官政府腐败无能、社会矛盾日益突出的情况下,最高当局(一般是军人领袖)以救国委员会的名义,实行军事管制,一方面压制或平息民众诉求,整顿社会秩序,另一方面惩治贪官污吏,整顿官场秩序。第二种是采用"群治"的办法,即通过发动群众运动来解决官僚体制特权腐败的问题。透过中国的"文化大革命"运动,多少可以看到这种办法的影子:通过揭发、批斗、抄家、下放、劳教、劳改等独特形式,以既有法律约束之外的群众运动方式,即所谓的"不断革命",冲垮官僚特权体系,并使官员处于变动不定的状态,难以形成和固守其特殊利益。第三种是采用"王治"的办法,即最高领导人凭借政党、家族或个人的权威,实行开明专制,同时建立强有力的专门组织和机构,以铁腕整肃官场风气,惩治贪污腐败。韩国朴正熙总统长达 18年(1961-1979年)所实施的铁腕统治,可算作一例。第四种是采用"民治"的办法,即最高领导层争取民众和国际支持,主动推进政治改革,依照民主、法治的原则,逐渐开放民众参与,引入政治竞争,建立责任政府制度。在"第三波"民主化浪潮中,西班牙、巴西、墨西哥、匈牙利以及前苏联的民主化转型,可以说是此种经验的典型。

二、腐败治理何以有效

腐败与反腐败反映了一个政权中正反两种力量较量此消彼长的关系。不考虑其他外在条件,一个政权,如果能够很好地治理腐败,那么引发社会革命的官民矛盾就会得到有效控制,其统治的延续也就不会有太大麻烦。相反,如果官员腐败得不到有效控制,官民关系就会恶化,最终引发社会革命和政治清算的风险就不会得到化解。

中国共产党自建政以来,一直与腐败作斗争。新中国成立之初就重视廉政建设,1949年 11月开始组建中央纪委和地方各级纪委,1955年 3月代之以中央和地方各级党的监察委员会,希望通过设立常规制度来保证党的官员清正廉洁。之后,进行了"三反"、"五反"(1951-1952年)、"整风"与"反右"(1957年)、"四清"(1962-1966年)、"一打三反"(1970年)等运动,走的是群众性运动反腐的路线。这条路线在"文革"期间被推广到极端,以至于常规的纪律监察工作完全被群众式运动所取代。1978年后,中国政府拨乱反正,反腐工作重新走上法制轨道,先后出台了相关规定和法律,如 1987年通过《中华人民共和国行政诉讼法》,1995年制定《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,1997年 3月中共中央印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》,1997年颁布《中华人民共和国行政监察法》,2001年制定《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》,2003年通过《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《中国共产党纪律处分条例》,2005年颁布《中华人民共和国公务员法》,2007年制定《关于严格禁止利用职务上的便利牟取不正当利益的若干规定》等;还于2003年12月签署《联合国反腐败公约》。在制度建设方面,2003年建立中国共产党中央巡视组,以弥补地方同级纪委对同级党委监督的不足;2005年初,中共中央、国务院制定并发布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,希望建立完整的腐败治理体系。

改革开放以来,反腐败运动也从未间断,尤其是近十多年来,党和政府不断加大反腐力度,制定了一系列有关党纪、政纪的政策和制度,下达了一系列"通知"、"决定"、"规定"、"讲话"、"条例"等文件。从近年来各级地方党政部门出台的各种反腐举措来看,腐败治理的对策真是五花八门。单从出台的各种规章、制度和对策来说,中国政府的反腐决心和力度不可谓不大。但是,实际效果如何,值得政策制定者们深刻反思。

从总体上看,腐败现象并没有因反腐败的力度加大而减少,反而愈演愈烈。根据中央纪委报告,2007年 11月至 2012年 6月,全国纪检监察机关共立案 643759件,结案 639068件,给予党纪政纪处分 668429人,涉嫌犯罪被移送司法机关处理 24584人,年均查办违纪违法案件 12万余件,其中包括薄熙来、刘志军、许宗衡等一批重大违纪违法案件。有专业人士评估指出,中国官员腐败日益严重:首先,职务犯罪越来越多,数额越来越大,层次越来越高。一大批高级干部身陷囹圄,表明腐败已从基层逐渐渗透到了党和国家的高层。更有甚者,腐败已经不是个别事件,在某些地方和部门已经形成了大面积的"溃疡"。其次,腐败蔓延的领域越来越广。在改革开放初期,腐败现象主要集中在经济领域,但随着时间的推移,政法、科技、文化、教育等领域也未能幸免,权钱交易开始盛行,出现了各种形式的寻租活动,除贪赃枉法、权钱交易外,假文凭、假学历、假职称等不正之风和所谓的"学术腐败"也大行其道,而且卖官鬻爵的现象在某些地方已经泛滥成灾,成了某些权势者敛财的重要资源和手段。尤为甚者,某些地方党政官员为了争权夺利,重金雇请杀手对付自己的政敌。再次,人们深恶痛绝的各种不正之风纠而不止,有的甚至愈演愈烈。比如,官员的吃喝玩乐之风不但没有纠正,反而越来越严重。如雨后春笋般大量涌现的高级酒店、休闲山庄、度假胜地,花样翻新的足浴、洗浴、桑拿、按摩,超越名牌的各种"极品",比比皆是,性服务持续泛滥。

那么,为什么费这么大的劲却收不到预想的效果?笔者认为,中国反腐绩效不甚显著的原因很多,至少与以下三方面的因素有关。

首先是观念认识层面。对问题性质的认识和判断,决定了问题应对的思路和方案。如果你认为官员腐败是改革开放以后的事情,那么你心目中的腐败治理的参照体系可能就是改革开放前的状态;如果你以为官员腐败是资产阶级腐朽思想和封建主义残渣余孽侵蚀的结果,那么你所认为的腐败治理的关键可能就是如何打造一批拒腐蚀永不沾、又红又专的好干部;如果你认为官员贪腐只是中国发展过程中阶段性的现象,而且,如果你还不加分析地认为腐败是经济发展的"润滑剂",随着经济发展、短缺经济心理阴影逐渐消褪,官员的价值观念会明显改变,其道德水准也会普遍提升,那么,你治理腐败的良策可能就是继续"以经济建设为中心",加快经济发展,改善民生(包括"官生"),至于特权和腐败现象,有选择地反一反,或者"暴露一个清理一个"就行了。

实际上,从政治发展的角度看,不能把腐败治理看做权力斗争的手段,也不能把腐败治理当做继续执政的权宜之计,更不能把腐败治理视为服务于经济发展或其他目标的手段,而必须把腐败治理看做是现代政治生活解决官民关系、实现公平正义必不可少的制度安排。发展政治学研究表明,公平正义是人类社会永恒的目标,现代政治与传统政治的重要区别就是通过"宪政"体制来保证社会公平正义,而不是通过"替天行道"的革命风暴来实现公平正义。要建设现代政治国家,一个重要的任务就是要破除特权思想,以宪政制度来限制政府权力,规范官员行为。中国领导人必须认识到,中国共产党要真正有效地治理腐败,首先必须承认,腐败不是改革开放惹的祸,也不是别人(资产阶级和封建主义)使坏拉下水,而是共产党自身特权思想没有得到根本否定和清理的自然结果。所以,腐败治理的成效首先取决于中国共产党能否彻底摒弃"打天下坐天下"的特权观念、真正按照现代政党的要求实现脱胎换骨改造的勇气和决心。

其次是制度安排层面。有一种观点认为,"只要有人类,腐败就不可能消除,最多可能是某个时期程度轻重不同而已。"确实,腐败本源于人性,治理腐败是一场永无休止的战斗。但是,采用什么样的方式和方法("人治"还是"法治")来对付腐败,却有着不同的效果。从根本上看,腐败治理必须走制度化的路线,"唱红打黑"只能收一时之效,"制度反腐"才是正道。但是,采用什么样的制度安排才是有效的?治理腐败主要是靠宪政体制,还是廉政创新?这应该早有公论了。

公共管理研究一般把制度划分为三个层面:一是底层为公共治理最基本的制度安排,如规定公民、社会、政党、政府、军队等权力主体关系的宪政制度,规定财产权利及其保障的产权制度等;二是中层为公共治理的一般规则和程序,如规定绩优选拔方式的选举制度、规定权力职责关系的问责制度、规定官员财产申报的公开制度等;三是表层为公共治理的具体政策,如公车管理办法、"三公"消费规定、廉政表彰制度等。如果把底层制度看做是"基础制度",把中层制度定义为"基本制度",把表层制度看做是"具体制度",那么不难看出,中国在"基础制度"和"基本制度"尚不健全或尚不完善的情况下,出台了大量属于"具体制度"的政策。本来,"具体制度"层面的规则的有效实施依赖于"基础制度"和"基本制度"。如果"基础制度"牢固、"基本制度"完善,"具体制度"层面便不需要那么多五花八门、花样翻新的方法。正是由于该充实的"基础制度"和"基本制度"得不到充实和落实,缺乏所谓的"顶层设计",结果迫使各地胡乱开药吃药,使"具体制度"层面形形色色、别出心裁的招数也都变成中看不中用的表面文章。

例如,谁都知道,腐败是一种"见光死"的事情,因此治理腐败最有效的招数就是"见光"。所以"阳光法案"以及与之相配套的财产、信息公开公示制度,应该是治理腐败最基本的制度。世界上所有治理有方的国家,都采用这样的制度。舍弃这类基本制度不用,而花费大量精力去搞什么"中国式反腐"廉政创新,那完全是舍本逐末。

从中国以往的反腐经验来看,正如上文所提到的,在目前各地所推出的诸多反腐举措中,相对最有效果的是"媒体述廉"和"网络舆情反腐"。这两种反腐举措具有的共同特点是利用了媒体的力量。因此,媒体、尤其是网络媒体应该是抗击腐败的利器。比较国际经验也可以看到,腐败治理纵然需要多重制度配套,但只要保证最基本的两条也可以取得显著成效:一条是媒体开放,另一条是司法独立。正如有学者指出,一个社会对付腐败最重要的两个工具,一是让媒体透明曝光,二是让法律系统独立运转[8]。如果这两个工具不予利用,想要在有序的条件下实现腐败治理就不太可能。最后是政策执行层面。制度、决策、执行三者共同决定一个组织或共同体的行动绩效。制度规定了成员的行为规范和决策形成的规则;决策规定了组织的目标和行动方向;执行(执行方式)规定了组织行动的能力和目标实现的程度。中国政府反腐败的决心很大,较之其他国家,反腐败的机构也最多,但实际执行不力,效果表现也不佳。

影响和制约中国反腐决策执行力的因素有三:一是纵向多头管理,二是横向多层分割,三是过程控制缺失。

一是从纵向上说,中国一般以领域、行业、部门、机构和"单位"为标准来组建管理体系、配置管理资源。每个领域、行业、部门、机构和单位,都有其独立的管理体系和管理队伍。在腐败治理的问题上,大体也是如此。不仅党、政、人大、政协等权力部门设立了反腐败机构,而且各主要组织和机构、各行业管理系统、各国有企业和事业单位,也建有自己的反腐败机构。这表面看起来投入了更多的力量,组建了众多反腐机构,强调了腐败治理的重要性,保证每个领域都不会给腐败留下不受阻击的余地(用冠冕堂皇的说法就是,保证纪律检查不可缺位),但实际状况是,反腐机构呈现纵向多头管理的状态,往往导致机构林立、权力分散、条块分割、各守阵地、以机构对抗机构的局面。有的学者把这种格局称之为"内部多元主义",认为它必然具有反腐责任不明、反腐机构互相掣肘、反腐机构本身增加腐败机会等弊端。

二是从横向上说,中国党政军系统按照行政或政治级别设立反腐机构,每个级别的反腐机构接受同级党政军领导机构的领导。拿行政体系来说,除中央之外,各省市县乡作为地方权力的不同层级都设有接受同级党委和政府领导的独立的反腐机构,而每一级别的反腐机构只能"下管"。这种"横向多层分割"的局面不仅切断了纵向的督查权力,而且造成本级领导(一把手)只能由上级反腐机构来检查监督而实际上无人检查监督的状况。因为道理很简单,本级反腐机构在人事、财政、决策等事务方面都受控于本级党政领导,所以本级反腐机构检查监督本级领导等于是"左手反右手";而上级反腐机构又不会天天守候在下级领导身边,因此也不可能具备真正的检查和监督能力(常见的检查方式就是巡视一下,如开个座谈会,搞个年终评审什么的),它只能演变成一个腐败案件的办案机构。这也就是为什么中国各级领导官员的腐败案子主要不是反腐机构查出来的,而是领导内讧控告、小偷上门作案、"二奶"反目揭秘、情人炫富曝光、网民人肉搜索而引爆出来的原因。

三是从过程控制上说,中国腐败治理的重心似乎也偏重于官员腐败的事后追查与惩戒,而事前防范和事中监控一直属于薄弱环节。观察中国各个机关单位,一种非常普遍的现象是,一个干部准备被派上用场的时候(一般是换届上岗的时候),又是考察,又是民意测验,搞得轰轰烈烈;出了事情(被揭发违纪违规贪污腐败)的时候,又是查处,又是清算,搞得沸沸扬扬。两头搞得都挺热闹,但干部使用的中间环节和过程,却基本放任自流。前期任命的时候,组织部门轰轰烈烈地搞选拔---任命一经下达,该单位的事情完全由领导个人搞承包---一旦出了事情,上级部门赶紧撇清关系,表示"绝不手软"地搞查处,这成为干部使用的常见模式。问题出在哪里?主要出在中间环节领导无条件地个人承包---没有竞标评标,没有监工监理,没有检查验收。这样的"承包工程"要有好的质量,还非得靠"承包人"凭良心办事不可。

此外,反腐机构"执纪不严"也是执行中的一个问题。常见的情况是,规章、纪律、禁令要么不执行,要么有选择地变通打折执行。在执行过程中,尤其是在违纪处理的时候,除了少数罪大恶极、影响极大、受到群众围观、高层关注的重大案件外,大多数案件是领导说情、组织保护,结果往往网开一面:就低不就高;能"内部处理"就决不"外部处理";能党纪政纪处理就决不司法处理;能判缓刑就决不判实刑。如此反腐,其效果可见一斑。

以上对中国反腐政策的检讨,支持本文的基本观点---要提高腐败治理的绩效,必须改变以往认识、制度和执行方面的状况,依照"顶层设计"原则,探索有效治理腐败的制度安排的可能性。

三、腐败治理的制度选择

不管从一般的调查数据看,还是从媒体披露的典型案例看,中国官场腐败已经达到相当严重的程度。据人民网 2012年 12月 5日引自日本共同社的报道,监督世界各国腐败行为的非政府组织"透明国际"公布的 2012年全球清廉指数报告,在 176个国家和地区中,新西兰、丹麦和芬兰并列第一,而中国位列第 80位。根据"透明国际"的报告,中国大陆的排位不仅低于美、日、欧洲诸国,也大大低于同为中华文化圈的新加坡、香港和台湾,稍好于南美的墨西哥、非洲的马里和中东的也门。"透明国际"的这项调查结果显示,中国清廉记录与执政党所宣称的施政理念以及长久执政和"中华复兴"的雄心壮志很不相称。

中国媒体不断爆出官员腐败的案件。从这些案件看,一个官员受贿动辄几千万甚至上亿元,或者从其家中搜出千万元现钞,或者其非法拥有几十套甚至上百套房产。这种状况不仅超出了正常人对于"个人财富"的想象,而且后来者居上,不断将腐败纪录推向新高,实在让人触目惊心。

对于一个政权来说,如果存在正负两种能量的话,诸如共同发展、民生改善、社会福利、公民自由、社会自治等方面的能量释放显然属于"正向"的能量聚集(即所谓的"正能量"),它符合最大多数人的利益,即奥尔森(MancurOlson,1932-1998)所说的"共容利益"(encompassinginterests),因而有利于强化统治的合法性,维护统治的延续;而诸如极化发展、特权分配、决策不当、行为不端、贪污腐化等方面的表现,则属于"负向"的能量积聚(即所谓的"负能量"),它违背最大多数原则,体现了奥尔森所说的"狭隘利益"(narrowinterest)[10],因而导致统治合法性的流失,促成社会衰败,引发社会抗议和政权更迭。实际上,一个政权寿命的长短,取决于这个政权"正负能量"的比拼和"竞赛"。换句话说,"正能量"和"负能量"的此消彼长决定了一个政权的变更与存续。因此,如何不断提高和增加"正能量"的积累,如何抑制和减少"负能量"的积聚,这是所有期望政权稳定、国家兴盛的政治精英都不得含糊其辞的问题。那些赢得持久繁荣的国家,或者那些统治得以延续的政权,一定是在解决这个问题上具有良好表现的国家或政权,而那些被称为"失败的国家"(FailedStates)或政权,一般在这个问题上表现得糟糕。

那么,如何抑制作为"负能量"积聚的官员腐败?时下,有一种较为流行的观点认为,当今官员之所以"前腐后继",根本原因在于"社会的传统价值体系被市场经济冲得七零八落",使得"官员价值体系亏空";中国腐败治理的关键不在于"重典",而在于"价值建设",即让官员不是"只认钱",而是坚守价值和信仰,拥有为官者受到尊重的骄傲感。虽然对于如何"在价值体系的构建中积累创新和突破"的问题难知其解,但政治学的经验研究足以让我们判断:任何离开"制度构建"而去谈论"价值建设"和"信仰得救"的努力,恐怕都难以让腐败治理摆脱以往"道德说教"的难堪。

中国有一种说法,"君子爱财,取之有道"。也就是说,在腐败治理的问题上,管理者的目标和任务并不是要让人们"不爱财",而是要让人们"取之有道"。"公共选择"理论代表、美国经济学家 J.M.布坎南(JamesM.Buchanan,1919-2013)也曾指出:"当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时,宪制上的挑战就成为这样一种挑战:构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益,并引导个人利益去促进整个社会利益的制度和规章。"布坎南应用亚当·斯密的"经济人"假设来分析人的政治行为,指明制度设计的方向并不在于限制人们追求个人利益,而在于限制其以剥削(掠夺、以权谋私)的手段和方式来追求个人利益,并提供一种促进整个社会利益的机制。上述中外两种观点,有着异曲同工之妙,只不过后者将"取之有道"归结为"宪制"的结果。制度主义政治学更加明确地表达了这样的观点:行为是制度的产物。也就是说,中国式腐败是中国式制度的结果,因此腐败治理的根本出路不在于改造人性,而在于设计良好的制度。值得赞许的是,中国新一代领导人最近提出"把权力关进制度的笼子里",这种提法实际上也表达了类似的观点。

的确,中国的腐败治理最终还是要回到从根本上理顺官民关系、"将权力关进制度的笼子里"的轨道上来。那么,从中国的现实情况出发,哪些制度安排是不可或缺的?或者换一种说法,从目前的情况看,应当如何把什么样的权力关进什么样的制度的笼子里?

第一,从根本上说,通过宪政体制确立现代官民关系是必需的。

正如文章第一部分所分析的,现代政治的标志之一是腐败治理必须走"法治"的道路。所谓的"法治",并不单单是制定法律来管制社会和人民,更主要的是确立宪法和法律的最高权威性,通过制定和执行法律来规制政府,约束官员。说到底,就是运用宪法和法律来规定官民关系,约束政府权力,保障公民权利。有人羡慕日本自民党主政时期"一党独大"的体制,也有人认为新加坡人民行动党执政的经验值得学习,还有人主张借鉴香港"廉政风暴"和高薪养廉的做法。其实,所有这些看法和倡议,都只是注意到了腐败治理不一定依赖于多党政治这一表面现象,而忽视了一个基本事实,即有效的宪政体制才是廉政的保障。也就是说,宪政体制是杜绝特权行为、规范官民关系(通过授权过程确立的委托与代理关系、依据宪法与法律所确立的履约与问责关系)的根本制度,离开这一根本制度去讨论"一党体制"反腐防腐的可能性,以及去设计各种严格的廉政政策,都不会产生长久的积极效应。

从理论上说,良好的治理,应该以良好的法治和制度为基础。这样的法治和制度安排必须保持政府与社会、精英与大众、统治者与被统治者之间的适度均衡。因此,保持精英政治和大众政治的平衡,让精英团队保持领导力,让大众团队保持影响力,这是最理想的政治状态。

从较为长远的时段看,政府的清廉指数与民众对官员的有效制约成正比。所以,民众的制约实则是官员最好的防腐剂。任何国度任何体制,失去"民"的制约,权力的腐败将不可避免;不建立、不启用民众制约的制度和机制,要实现反腐防腐的任务,其努力和尝试都会显得笨拙费力而又难以持久奏效。

就中国而言,官民关系尚未实现现代转型,通过革命和政权更替而建立的短暂均衡,由于没有真正转化为有效的制度规范,随着时间的延续而逐渐走向失衡状态,使二者的比重自然向着"官"(公权)的一方倾斜。经验显示,不管任何时候和任何国度,要建立腐败治理的长效机制,就要发挥民众这一杠杆的制约作用;而要启用"民"的制约机制,就要扩大和增加民众知情权、选择权、监督权的分量。在中国现有的制度结构下,要增加"民"的分量,或者要发挥"民"的作用,如果不选择类似"唱红打黑"式的群众运动方式,那么可行的选择就应当是"激活"人民代表大会制度。

人民代表大会制度是中国宪法所确认的根本制度,它为中国宪政体制提供了基本的框架。但是,在现实生活中,人民代表大会经常被人讥讽为"花瓶"或"橡皮图章"。把各级"人大"做实,让它真正行使宪法所赋予的权力,让人民代表真正代表人民,并通过有效的制度安排,独立行使公共财政、人事选任、官员问责弹劾等权力,这不仅是腐败治理的有效手段,也是中国政治转型的可行途径。所以,要不要和能不能把"人大"做实,考验着中国领导人改革的决心和智慧。

总之,反腐行动的主体不应该仅仅是向执政党领导人负责的"纪检委"和向政府领导人负责的反贪局或审计部门,而首先应当是由人民直接授权的"人大"及独立向"人大"负责的监察机关。此外,要发挥"民"的杠杆作用,言路的开放是必不可少的。经验证明,社会监督 +舆论监督具有低成本、高效率的明显优势。开放舆论、允许媒体发布批评性言论,不仅对于监督党政官员有帮助,而且对于监督人民代表及"人大"工作也有益处。目前,中国的反腐制度设计以纪检监察和政府审计为核心,要提高这种反腐制度的绩效,一个可选择的路径就是开放媒体,引入大众监督机制。

第二,从策略上说,通过分权-限权制度管住各地各部门"一把手"是必需的。

"绝对的权力意味着绝对的腐败",这一表述已经成为普遍的社会常识。所谓"绝对权力",就是不受限制和约束的权力。那么,什么样的权力可能成为"绝对权力"?简单而言,任何权力,只要具有"至高无上"(可以凌驾于法律之上)、"垄断"、"集中"等特性,就容易成为"绝对权力"。无论权力属性是什么(不管是经济权力,还是政治权力,或者文化权力),无论权力主体是谁(不管是人民的权力,还是君主的权力,抑或是革命领袖的权力或一个政党、组织或机构的权力),只要具备"绝对权力"的特性,都易于导向"腐败"。为了防止"绝对权力",不同时代的人们给出各种各样的方案。比方,早期,针对绝对的贵族权力,人们想出用君主的权力(王权或皇权)来予以平衡;后来,针对绝对的君权,人们想到用平民的权力(民主)来予以制约;再后来,为了防止"至高无上"的"人民统治"走向集体的(collective)"暴政",人们又想到用宪政和法治所保障的公民个人的(individual)自由权利来予以防范。所有这些方案都有一个共同的指向,就是要通过分权-限权制度尽可能不让任何权力"垄断"、"集中"和"至高无上"。就中国的情况而言,一个必须达成的共识是,如果你认为没有必要限制最高"执政权",那么你完全有必要限制地方和部门的"施政权"。

有许多观察认为,腐败治理的关键是要"管住地方党政一把手"。从目前媒体披露的一些腐败案件来看,地方或部门"一把手"的权力集中和无所约束确实是一个大问题。"重庆事件"所暴露出来的地方领导人独揽大权,随意动用包括公安、司法机关在内的国家权力,任意践踏法律的事实,更加印证了这种判断的恰当性。

其实,不难想象,一个地方领导人,不仅掌握地方决策大权,同时拥有地方税收、财政、人事任免、纪律检查等事项的最终决断权,而且还掌控国家在地方的司法、监察权力。除了不享有军事、外交等国家权力之外,他几乎拥有一个国家最高主权的其他全部类型的权力。毫不夸张地说,他差不多就是一个地方或部门的"诸侯"(甚至是一个"国王",俗称"土皇帝"),他所管辖的区域或部门很容易成为一个由他个人说了算的"独立王国"。现实的状况是,中国各个部门和地方自上而下采用大体相同的领导体制。撇开中央各部委不说,单就地方而言,省市县各级政权构成了至少2800多个相对独立的单位。如果不能从制度上有效限制这些单位的"一把手",那就会有许多个潜在的"王立军"和"薄熙来"。所以,顺便提一下,腐败治理确实不简单是一个政策问题,它更主要地是国家权力构建的问题:需要重构统一的国家权力及其实施方式---明确统一的国家权力是什么,到底由谁来行使和如何来行使。

如何制约党政"一把手"?以往的做法包括诸如党员干部党性修养约束(如共产主义信仰、为人民服务宗旨)、党的领导制度约束(如重大事项集体决策,民主集中制,民主生活会等制度)、党纪国法约束、政府体制约束(如人大、政协监督制度,类似"两会"的报告制度,党委领导下的行政首长负责制度等)。除此之外,中央对地方主要领导的人事安排、重大事故的官员问责、纪检系统的巡视检查等也对地方"一把手"构成一定的约束。从实践效果来看,这些约束机制具有两个明显特点:一是其绩效显著地倚重于"一把手"的个人品性(如接受约束的自觉性、领导人的民主作风等);二是总体上注重事后惩戒而轻于事前防范(其制度设计主要是通过个别案例的事后惩戒,即"发现一个查办一个",起到杀一儆百的威慑作用)。这样的约束方式在"个人威权"时代对于约束地方领导人的个人行为或许还有效果,但在"个人威权"时代已经结束,而地方利益、部门利益、行业利益和官场利益"结构化"和"板块化"的今天,其效果日渐式微。许多腐败"窝案"、"串案"的发生表明,腐败治理必须考虑从制度上重构地方和部门"一把手"的约束体系,以保证地方和部门决策者行为"驱动"和"制动"两个系统的适度平衡。

现行体制在腐败治理方面的最大局限在于:一方面既有的管理体制赋予作为"一把手"的领导人和决策者以巨大而集中的权力,另一方面又偏重于把权力约束的有效性建立在领导者个人品行而不是制度限制的基础上。要改变这种状况,就要通过分权来限权,通过分权-限权的制度安排来"管住一把手"。

提到"分权",以往的认知往往强调下面三种分权形式:第一,政权分享,即不同政党之间的竞争性分权;第二,国家主权机关的权力分立,即立法、司法、行政权力的分开和独立运作;第三,中央政府或部门集中行使的国家权力向地方和下属部门分散,即一般意义上的权力下放。毫无疑问,腐败治理需要构建分权体制,但这种分权体制并不一定要"分解"执政党的"执政权",而是要"分解"地方和部门领导的"施政权";这种分权体制也不一定要"分解"国家统一的立法、司法、行政、外交、军事等权力(相反,这些权力可能还需要集中),而是要"分解"地方和部门领导者过分集中的权力。应当明确的是,"分权制衡"是腐败治理的基本原则。这一原则如果不在中央政府层面推广,那么也一定要在地方政府和部门管理中予以贯彻。

要"管住党政一把手",就要"分解"他们手中的权力,通过分权来限权,通过分权来实现对其权力的制约与平衡。这样做的可行的制度安排应该包括:第一,将立法权、司法权、反腐监察权适度集中,并从地方和部门党政领导手中收回,使其归国家统一掌管,以克服"地方化"倾向。第二,激活地方"人大",强化"人大"的独立地位,将地方税收、财政权力赋予"人大",让"人大"首先通过控制政府的"钱袋子",改变党政领导"一支笔"的地位,从而抑制地方"一把手"的经济"冲动"。

第三,着手考虑引入官员财产申报登记制度,这对于从根本上确立反腐行动的合法性、约束官员的敛财行为、保护官员合法权益、终止官员"前腐后继"是必需的。

如前文所言,"阳光"是腐败的"速杀剂"。官员财产申报登记以及相应的公示制度作为"阳光法案"的重要内容,为世界各主要国家所采纳,并被证明是腐败治理的有效制度。此外,作为现代政治结出的一项硕果,官员财产申报登记制度已经成为现代政府的标志性制度。因此,要不要引入官员财产申报登记制度,不仅成为考验各国政府反腐诚意和决心的试金石,而且还是考核各国政治现代化水平的重要指标。

对于中国来说,官员财产申报登记制度还有特别的意义,因为它成为反腐行动合法性的焦点。正如有观点认为,究竟是为了权力斗争而反腐,还是为了合理规则而反腐,"科学反腐制度"的关键在于官员财产申报登记制度。

制度主义的"路径依赖"(Path-Dependence)原理表明,任何规则,如果在一个系统的起始阶段就确立下来,其后实施的阻力和成本会小;如果在一个系统运转一段时间之后再来确立,其推广的难度和成本就会大得多。从中国的情况来看,官员财产申报登记制度错过了体制转型和官员财产积累初始阶段的最佳时期,因而其推广的难度非常之艰巨。而且,在一个几乎所有成员都在追求金钱和财富增长的规则不明确、性质难界定、好坏难区分的"社会大染缸"中"浸泡"长达 30年之后,要求官员按照新的规则来审视自己的财产和行为,其难度之大也是不言而喻的。

但是,对于一个立志领导中国实现民族复兴的执政党来说,这道难关终究必须跨越。而且,早一天引入官员财产申报登记制度,可以早一日使跨入官场政界的"新人"得到制度的保护,免得"涉水"太深而难以自拔。为此,需要尽早研究制定一种引入官员财产申报登记制度的可行方案。毫无疑问,这也是考验中国领导人改革勇气和智慧的一个关键节点。

第四,克服"体制消融",建立统一、独立、专业化的反腐体系是必需的。

有观察认为,现行的反腐体制呈现多头管理的态势。这种看似合力反腐、人人有责的协作体制,实际上陷入"人人都管但人人都不管"的境地。"专门的反腐机构,受制于人,缺乏查处的权威和力度,除了省市一级地方党委的纪委监察机构、中央纪委以外,基层纪委,特别是部门、行业、企事业单位的纪委根本无法履行监督职责,形同虚设......这种来源内部组织体制的消融,实际给腐败提供了放任的生存环境。"要克服这种"体制消融"的困境,可以考虑的制度安排就是建立一个独立于政党和政府、向最高权力机关负责的、统一而专业的反腐队伍和体系。

效率和公平的关系问题是社会发展的基本问题。用今天的眼光看,1978年改革开放以来,中国政府"以经济建设为中心",坚持效率优先,注重经济发展,而疏忽了制度建设的考虑。今天,制度疏漏所留下的隐患变成现实,而且日益成为经济乃至社会政治文化持续发展的障碍。随着国家发展所需的资本积累的完成以及"经济起飞"目标的实现,社会建设的任务更加迫切地提到日程上来。

社会建设的重要任务就是要解决公平问题。当今中国民众对于贫富分化、城乡差别、官僚特权、行业垄断等关涉社会公平的问题日益不满,显现了社会建设的紧迫性。社会公平固然需要通过调整公共财政的投资方向以及加大对弱势群体利益的投入来改善,但仅仅依靠政府投资和社会再分配是不能完全实现的。说到底,社会公平是合理制度的结果。因此,制度建设应当纳入社会建设的范畴,成为政府改革的重要任务。

制度的不合理和制度的疏漏为特权腐败留下了空间。随着制度的运行,原有的漏洞会越来越大,特权腐败也会像滚雪球一样日益膨胀。今天,特权腐败已经被社会所普遍憎恨,这不仅因为它破坏了官民关系而造成政府的信任危机,而且因为它严重背离了社会公平原则而危害了执政党的执政地位。因此,腐败治理应该成为执政党的基本共识和紧迫任务。

中共"十八大"报告阐述了腐败治理的基本思路,其中包括:(1)加强反腐倡廉教育和廉政文化建设;(2)严格规范权力行使,加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督;(3)深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败;(4)加强反腐败国际合作;(5)严格执行党风廉政建设责任制;(6)健全纪检监察体制,完善派驻机构统一管理,更好发挥巡视制度监督作用;(7)始终保持惩治腐败高压态势,坚决查处大案要案,着力解决发生在群众身边的腐败问题。客观地说,这些阐释采用诸如"加强"、"深化"、"健全"、"完善"、"保持"等意向性的用语,基本上属于原则性的表述,要使之变成现实,还需要拿出制度建设的行动方案。

比较而言,尽管"运动反腐"能够起到一时之功效,但从长远看,"制度反腐"才是出路。治理腐败应该确立什么样的制度?这是"制度反腐"路径下需要进一步明确的问题。从"大历史观"的视角看,基于古典政治的皇家"治吏"、威权政治的铁腕肃贪以及革命党自身的"清党"活动所进行的制度设计,在时限性、功效性、尺度性以及经济性等方面都具有较大局限,而宪政体制下法律至上、司法独立、竞争性选举、(任期和权力等方面的)有限政府、责任政府、决策公开、媒体开放等制度安排所构成的反腐体系具有显著优势。因此,宪政体制下的系列制度安排才是腐败治理的正道。

中国的宪法和法律体系以及人民代表大会制度,为中国宪政体制提供了基本框架。在中国既有的政治结构和制度框架下,要进行腐败治理,除了完善宪法和法律体系之外,引入政治改革、落实宪政体制的各项原则是必不可少的。出于可行性的考虑,启动和激活"人大"制度平台,构建国家独立的监督权力,以分权-限权制度"管住一把手权力",引入官员财产申报登记制度,推进以司法独立为宗旨的司法改革,或许是现实可选的路径。

本文对以上可供选择的制度安排分别作了考察论述,其真正的意图是引发读者进行更加深入的思考,以便达成社会共识。在笔者看来,反腐败也需要达成共识,这种共识至少应该包括:第一,腐败事关重大,不仅关涉执政党地位,而且关乎社会公平正义,切不可以经济发展"润滑剂"或其他借口敷衍了事;第二,制度漏洞是腐败滋生和蔓延的原因和条件,因此腐败治理最终应该归结为制度建设;第三,腐败治理不应该仅仅以查处大案要案、惩治贪官污吏("既要打'苍蝇'又要打'老虎'")为目标,而应该以废除特权体制、建立现代官民关系为目的;第四,腐败治理不应该仅仅局限为执政党的"清党"活动(党的组织建设),而应该上升为国家权力机关的功能建设(国家政权建设);第五,腐败治理的出路主要不在于各地党政部门的"廉政政策创新",而在于立足执政党执政和中国"民族复兴"大业之需要所进行的"顶层设计"。

作者燕继荣,系北京大学政府管理学院教授,博士生导师,政治学系主任。

 

 

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