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IBTimes中文网 实习研究员洪梦玥 | 2013年06月08日 星期六 15:47 PM

中国国家安全决策机制一直备受关注,随着中国与世界各国的交流不断深入,中国现存的国家安全决策机制也不可避免面临重重挑战。

今年5月,美国智库布鲁金斯学会(Brookings Institute)刊发孙云的研究报告《中国国家安全决策机制:过程和挑战》,详细阐述了中国国家安全决策机制目前所面临的6项挑战。

文中所指的 “国家安全”不仅涉及外部安全,更涉及内部安全,主要包括政权安全、外交安全、国防安全、军事安全、经济安全以及应对各类非传统安全。

作者认为,中国国家安全决策机制目前所面临的挑战很多都根植于中国政治体制之中。尽管在现行条件下,中国领导层可以做出调整,通过一些方法应对这些挑战,但从长远看,还是需要对中国政治运行机制做出大的改革。否则,中国国家安全决策机制的弊端可能体现得更明显,对中国造成的伤害也更大。

分散的决策权

在最关键的战略性国家安全策略上,中国的安全决策机制存在一个由政治系统的结构所造成的体制上的缺陷。健全的国家安全决策机构需要一个能迅速做出决策的中央集权,并且决策必须以一致的、有效的和高效的信息处理和代理协调为基础。

在中国最高层的重大战略问题上,中央集权和“集体领导”的原则存在基本冲突。在关键的国家安全问题上,最高领导人需要和中央政治局常委共同商讨决定,中央政治局常委的协同性质提高决策的合法性。

但是值得注意的是协同决策往往比较耗时,更重要的是集体领导面临着体制上的挑战,而这往往会破坏决策的进程。

据一位前美国国家安全委员会官员在中国几十年的工作经验,“由一个人来决定国家安全决策是十分困难的。在9个人持不同观点的情况下做决定,对中国领导人来说也是一场噩梦。”

理想的状况是,中央政治局常委成员进行决策的出发点能高于机构利益,而对局势和国家安全战略进行客观评估。

然而事实上,他们的看法都不可避免地带有个人优先权和个人偏好。另外,在中央政治局常委各部门的竞争和权力斗争中,客观的决策往往不能实现,取而代之的是一些参与者意图通过政治决策来削弱政治对手的势力。

缺少核心的国家安全协调团队

中国的安全决策机制缺少一个核心的协调团队,虽然中国现行制度中有类似团队--国家安全领导小组,但是因为某些原因,其职能从根本上来说还是十分有限。

首先,国家安全领导小组是中国共产党下面的特设委员会,组织程序松散。国家安全领导小组不存在常规会议日程或者常规参与者的固定列表。会议只在有需要时才召开,并且不是所有成员都出席会议,有时甚至没有成员出席相关会议。从制度上来说,国家安全领导小组缺乏坚固有效的决策协调机制,更不用说危机防范机制。

其次,国家安全领导小组的政策协调只在“领导”层面,而非寻求部门层面以及工作层面的决策协调和决策执行。这就表明决策协调仅仅针对重要的战略问题,然而大多更常规的国家安全问题只能交由各机构自行解决,并且缺乏与其他机构的协同合作。

中国国家安全领导小组在政策实施上并没有扮演重要角色,在国家安全活动、个人机构和日常运行的细节管理上,其表现也并不积极。

军队和政府之间的关系

作为国家安全的主要参与者,中国人民解放军可以通过多种渠道参与并影响安全决策。同时,中国最高领导人也是中央军事委员会主席。中国军队积极寻求支配或挑战国家安全、军事发展或国防重点上的重大决策。

确实,在国家安全决策上,来自军队的挑战并不意味着中国人民解放军想要支配政策决定权,或者说这种意愿并不明显。相反,这实际上是体现了军队希望在其专业领域和管理细节上实现充分的自治。而这些管理细节并不受制于现行的国家安全决策机制,反而对中国的国家安全政策和环境产生不小影响。

换句话说,这里所说的挑战并不在于党或者政府是否拥有对中国人民解放军的统治权,而在于缺少能够对中国人民解放军进行监督的协调机构。

狭隘的部门利益

在信息流通系统中,各部门有责任及时上报部门的最新工作进展和相关分析。在这种情形下,各部门往往会通过呈现利于部门利益的信息报道来操控决策。名义上,每个部门都认识到他们的工作都只反映了中国广泛的国家利益中的一部分,但是当他们要制定政策时,各部门只考虑或者说最大化自己部门的利益。

例如在谈到朝鲜问题时,中国军队和党组织所关心的是传统的安全威胁问题和党派关系,而外交部所考虑的则是地区稳定和中国在国际舞台中所肩负的责任。虽然这些都是面临国家安全问题时所要考虑的重点问题,但导致的结果却是观点之间相互竞争,决策者往往很难下决定。

有时,部门分析的偏见不仅仅是他们解释性差异的反映,更与经济利益直接挂钩。出于预算考虑,夸大中国南海领土争端的局势,编造出美国在东南亚组织反华联盟的恐怖景象,这些对中国军队来说就显得非常有意义。

同样的经济诱因也使得商务部和外交部联合强调中非友谊的重要性和在非的反华情绪,他们借此寻求更大的外交援助预算。同样的官僚手段不仅在中国,也出现在世界上其他国家。

信息共享和智能集成几乎不出现在中国语境中,每个部门和智囊团热衷于保卫自己的领土,资源、信息和分析报告。在很多情况下,信息不共享、不集成会导致需要开展额外的更加深入的研究和讨论,而这无疑是耗钱耗时的。

客观分析与指导方针之间的矛盾

中国国家安全决策信息分析的潜在问题是,客观分析和现有的指导方针之间的矛盾。国家安全威胁的客观分析和评估是正确决策的必要基础,

然而,当现实和主流观点产生冲突时,分析家们必须做出抉择--如实分析报道或是遵循和证实现有学说。大多数人考虑到自己的职业晋升,往往会选择后者。这种倾向使得决策机构失去吸收新信息,获取新的结论,并调整其政策来应对新情况的机会。

同样是中国南海问题的例子,中国分析家认定美国是造成南海紧张局势的罪魁祸首,因为“美国国务卿和军队领袖在多个场合高调介入中国南海问题,如2010年的东盟地区论坛会议。美国的支持鼓动越南对中国挑衅,迫使中国妥协。”

在国内讨论中,“痛击美国”占据了主流观点。很少有分析家将分析的视角转向中国南海九段线模糊不清,对经济特区主权的过度解释等问题。

这种倾向支撑着现有的指导方针,并使得决策机构无法预测国家安全威胁或危机,以至于无法提前做好防范工作以避免国家安全威胁的产生。现有的分析报告只是对现有方针理论的引用和证实,在某种程度上安全决策分析陷入恶性循环。

法律规范的缺失

截至2012年,中国几乎没有任何法律法规规范国家安全决策机制。宪法仅仅宽泛地界定了全国人民代表大会、中华人民共和国主席以及国务院的职责和权力。

国家安全立法的重点在于各部门应该严格执行国家安全政策。例如,国家安全法仅仅通过立法描述了国家安全部和中国公安部的职能、权威机构,甚至也没有说明共产党在中国的角色作用。

国家安全决策法律的完全缺失使得整个决策机制不明朗、非体制、缺管理,这也导致了国家安全决策过程中清晰的组织和机制的缺乏。

 

 

 

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