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《经济社会体制比较》 | 2013年08月19日 星期一 17:45 PM

学术界对中国经济是如何起飞的持有两种解释。第一种观点把中国经济起飞归咎于经济全球化。依据这种观点,中国经济起飞是对外开放政策的结果,即沿海地区的经济特区的建立,对外贸易开放和吸引外国直接投资。这种观点认为中国以外资为主体、以出口为导向的制造业为中国的数百万农民工创造了就业机会,提高了他们的收入,由此广泛地减少了贫困。有关中国经济起飞的第二种观点则强调内部改革的重要性,尤其是中国农村和内陆地区的改革。这些改革主要包括农业价格体系的改革、土地承包制度的改革,以及由乡镇企业的发展带动的农村工业的发展。

中国早期的外部改革在政治上意义上是非常深远的。经济特区的建立当时存在很大的意识形态争议。所以经济特区的建立是改革派领导人对保守派的胜利的一个重要标志。另外,国外直接投资的进入也不可能是一个自发的过程。

国外直接投资是一种必须通过政策和法律框架明晰的改变而引发的经济现象。文革结束仅仅三年,中国政府就于1979年通过了《中外合资经营企业法》,明确承诺保护外国财产的安全。这一举措在政治上是极具开创性的。

但从经济意义上来讲,外国直接投资对中国的贡献远远不如中国农村工业。在外商投资的鼎盛时期,国外直接投资的企业雇佣了1800万员工(2010年的数据)。相比之下,即使在处于低谷的1978年,乡镇企业的就业数量也已达到了2800万员工。在1978年到1988年间,中国的贫困人口减少了1.54亿,这是迄今为止中国改革30年中最了不起的成就。但在这个减贫过程中,国外直接投资可以说没有起任何实际作用。在1985年,外资企业就业仅为6万人,1990年也只有66万。但同时期乡镇企业就业人数分别为6980万和9270万(国家统计局,2011)。

可以说,始于20世纪70年代后期的中国经济起飞和之后20年的大规模的减贫完全得益于中国农村经济的发展和中国的内部改革。外部改革的贡献极其有限。

20世纪80年代是中国农村工业发展的黄金时代。在那个年代那些所谓被很多学者认为是中国发展模式的必备特征--比如由国家主导的大规模基础设施投资和重商主义其实根本就不存在。在20世纪80年代,人民币汇率高估。除了1982年、1983年和1990年,中国的贸易在1980年到1990年间均为逆差。(相反的是,自1989年以来,除了1993年,中国每年都出现贸易顺差。)在20世纪80年代,中国经济增长是消费驱动型,家庭消费占国内生产总值的比例在50%以上。相比之下,近几年家庭消费占国内生产总值的比例只有35%。

要了解中国的经济如何起飞,需要对它的农村发展有准确和详细的认知,尤其是以乡镇企业崛起而带动的农村工业。许多中国的学者认为,乡镇企业拥有与众不同的所有权结构,即它们是由当地政府而不是民营企业家所有和经营的。一般经济学文献认为,政府所有的企业是低效率的,其发展是不可持续的。这种对乡镇企业是地方政府国有的认知,加上对中国政府严格管制金融的普遍看法,使许多学者断定中国经济增长是对传统经济学强调私人企业和自由市场在经济发展中的作用的一个巨大反证。

在本文中,我要阐明下述观点:所谓中国经济发展是对传统经济学的一个挑战的观点是没有数据和事实支持的。我这个观点是基于对20世纪80年代以来大量的政府和银行文献和数据的分析。我的研究表明,在改革的最初阶段,绝大多数的乡镇企业就已经是私有,另外中国在20世纪80年代施行了有很多颇具意义的金融自由化改革。正是农村的私人企业的发展和金融改革造就了中国诸多闻名世界的成就,这些成就包括贫困的减少,由个人消费(而非企业投资和政府支出)所带动的GDP的快速增长,以及在20世纪80年代收入分配水平和结构的改善。

但是中国学者关于当前中国金融部门完全由国家控制这一判断是完全正确的。这个共识显然和认为中国经济增长源于金融自由化的观点是有矛盾的。如何解决这个事实或者推理的矛盾?我在前文提到的文献中找到了答案:中国政府在20世纪90年代初期到中期的这段时间放弃并全部逆转了中国在20世纪80年代实施的金融去国家化的改革。这一政策逆转损伤了中国亿万农民的福利,但西方甚至中国学界对这段历史似乎一无所知。

我的讨论以中国农村为重点。首先是因为中国经济先是在农村起飞的。另外,中国农村的发展也影响了中国向市场经济全面过渡的步伐和速度。这首先是因为在20世纪80年代,中国人口绝大部分是在农村,因此农村的发展基本等同于中国整体的发展。另外中国的自发的市场经济类似于熊彼特式的资本主义起源于农村而不是城市,所以农村的改革进程从本质上来讲是中国向市场经济全面转型的上限。20世纪90年代农村改革的逆转在很大程度上限制了中国经济整体的转型并影响了中国市场经济发展的性质。农村的改革具有相当大的外部性。20世纪80年代,农民相对于当时的政治和政策的松动的供给弹性远远超过城市居民,在很短的时间内农民企业家已经和城市的国有企业展开了直接竞争,同时强有力地推动了城市改革。同理,农村改革的逆转也是有外部性的。农村改革的逆转不仅抑制了农村的企业家精神,而且减缓了中国向市场经济的全面转型的速度。虽然20世纪90年代和21世纪初,中国城市的改革步伐相对较快,例如在对外开放方面,对亏损的小型国有企业的私有化和住房制度改革,但是这些改革根本没有动摇国家在中国经济中的绝对控制地位。

本文的第一部分论述了农村的初始条件和改革的具体措施如何使得中国农村的市场经济迅速崛起。第二部分讨论了乡镇企业这一中国农村经济的重要组成部分。对政府文件的仔细分析显示,与学界普遍观点相反,乡镇企业可能是历史上最为成功的私有经济发展的案例。本文的第三部分讨论了20世纪80年代金融自由化和20世纪90年代的金融逆转。第四部分则提供了一些关于政策逆转可能如何影响了中国的经济增长和增长构成的推理性评论。

中国的农村改革开始于1978年,取得了巨大的成功而且效果立竿见影。农村的人均收入在1978年到1984年间增长了两倍多,实际农村人均消费在1978年到1983年间增长了51%。此外,在改革的第一个十年中,农村贫困程度急剧下降(Riskin,1987)。

相当一批经济学家认为,中国农村的改革仅仅是对当时农村现状的一个微观调整(Lau,Qian,Roland,2000)。他们的依据是:首先,中国没有废除所有的计划价格,仅仅是转向了价格双轨制体系。在这个体系下,农民在以国家规定的价格向国家履行完他们的义务以后,他们可以基于市场价格出售农作物。其次,土地没有私有化,而是长期租赁给农民。再次,国有企业也没有被私有化,只是政府扩大了企业家创业的空间。基于对中国农村改革微观调整这种理解,有学者提出了这样一个颇有影响力的观点,他们认为,与进行制度改革相比,放松现有政策约束是一种最优的选择。他们设立的理论框架的一个重要的实证支持就是邓小平时期的农业改革。他们认为邓小平时期的改革是小步骤的,是极为谨慎的(Hausmann,Pritcett,Rodrik,2004)。换句话说,邓小平时期的改革是改良而非革命。

但邓小平自己似乎不太同意这种说法。他在1984年时曾经说过(农村经济研究组1998年引述):“这几年进行的农村的改革,是一种带革命意义的改革。”哪一种观点是正确的呢?我认为,这取决于我们所使用的基准。西方经济学家常用所谓的“华盛顿共识”来作为评价中国的基准,“华盛顿共识”包括私有化,放松管制,金融自由化,法治,以及民主化。依据这一标准,中国农村的改革确实是温和和谨慎的。但邓小平的基准则是文化大革命。如果我们用霍布斯(Hobbes)的话来形容文革期间中国的民营企业家的命运,那就是“悲惨的,残酷的,和短暂的。”这是一个动态的衡量基准,从动态角度来讲,农作物价格的部分市场化,土地租赁,和数百万的农民企业家的出现,可以说是名副其实的“一种带革命意义的改革。”

农村改革绝不是一个孤立的现象。当时中国宏观政治方面出现了相当大的改革。中国领导人采取多项措施并通过各种公开的渠道来建立政策的公信力和人民对政治稳定的信心。1979年,中国政府向以前被划为资本家和地主的人群归还了他们被没收的财产,包括他们的银行存款,股票,黄金和私人住宅。此外,大批在文化大革命期间由于参与市场活动而被囚禁的犯人也被释放。(一项调查显示,早期约10%的个体户有被囚禁的经历。)1980年,中国的两位副总理亲自向一位女企业家带去了新年的问候,她收到了在北京创办企业的第一张许可证。1981年,中央政治局通过了一项决议,民营企业家作为“个体劳动者”,由此获得了加入共产党的资格。(学者普遍认为民营企业家第一次获得党员资格是在2001年。实际情况是中国领导人在2001年对在1989年出台的禁止民营企业家入党的规定作了一个调整。)1984年,温州释放了8位农民出身的企业家(他们在1982年因贪污被捕),随后还归还了他们的财产,并在当地的报纸上公开道歉。温州在当时还只是一个落后的小乡村。此外,在20世纪80年代,中国还引入了村民选举

因为经济学家通常将限制政府权力看成是公信力的来源,所以他们会低估中国政治从文革那种反复无常的状况过渡到邓小平时代政局稳定的边际效应。就政策层面来讲,从文化大革命期间消灭所有私营经济到邓小平时代的支持立场,这是一个根本的、方向性的转变。认识到这些当时中国政治和政策的演变也帮助我们解决一个悖论:为什么即使在国家仍具有绝对权力的情况下,没有法制,没有产权安全,企业家仍愿意投资。原因是在20世纪80年代,企业家不再面临被囚禁和被枪毙的风险,他们的人身获得了保障,虽然他们的财产还不具备充分的安全。在邓小平时代中国在保障经营者人身安全方面取得了很大的进展。这是20世纪80年代企业家投资安全的主要来源。同理分析,随着文化大革命在人们的记忆中消退,经营者的人身安全不再会发生激励作用,而私人财产安全和法治对中国未来经济增长会变得更加重要。

政策和政治的稳定对于双轨制价格体系的运作至关重要。西方经济学家认为双轨制价格的一个优势是它简单的运行机制,但是他们忽略了双轨制价格的一个前提条件,即农民必须对政府计划颁布的生产指标有稳定的预期。但获得这种稳定预期不是一件简单的事情。在一个不受制约的体制中所谓“棘轮效应”非常普遍,即计划者根据前期的业绩加大计划指标。双轨制在中国的成功说明中国避免了“棘轮效应。”其实双轨制既不是一个新的发明,更不是中国人的发明。苏联曾进行过多次尝试,但都没有成功。中苏两国经验表明,双轨制能否成功取决于一个政治体制能否避免“棘轮效应。”双轨制作为简单或者复杂的技术机制是一个次要或者根本不重要的因素。邓小平时代的中国领导承诺不提高计划指标,而且他们的承诺是有公信力的。这是中苏在施行双轨制改革方面最大的区别。双轨制在中国的成功实际上是邓小平时代中国政治的成功。

中国和苏联在另一个方面的区别是经济结构。中国的改革开始于农村,而且中国当时是以农业为主的经济,而苏联已经是高度工业化了。在其他条件相当的情况下,农村比城市更容易产生私营和市场经济。中国现在很多大型的制造业的私营企业不是在北京或上海,而是起源于在20世纪80年代中国的农业大省,比如浙江、湖南、安徽和四川。

这个现象是有体制原因的。计划经济在农村实施要比在城市实施困难。农村经济受许多随机因素影响,比如天气和土壤条件等。从政治角度来讲,文化大革命主要是对城市的巨大的政治冲击。在文革期间,中国城市地区被扫清了所有资本主义的残余。但是在中国农村,当时还有一定的自由市场活动。在农村残余的自由市场活动为邓小平时代农村改革的成功奠定了基础。农业改革一个非常成功案例是土地承包制,但土地承包制的运行要求承包方对经济剩余价值有一定的知识。当时在中国农村还有一定这方面的知识(可能是因为农村还有一定的自留地),但在城市已经消失殆尽了。农村的自由市场活动的残余从功能上讲相当于一个政策乘数,即它扩大了经济改革的影响。这个道理也能解释为什么同样的改革在类似于中国和越南这种农业经济国家会引发巨大的供给效应而在工业化的苏联却没有任何效果。(同样,这也是为什么这些改革在中国城市也没有成功。)有利于市场经济发展的环境和初始条件和经济改革是一种互补的关系。

中国经济的起飞不仅仅是粮食生产的增加,更重要的是改革为农村的劳动力转向高附加值的工业生产和服务创造了条件。根据一项研究,中国五分之四的收入增长来自于配置效率的提高(Riskin,1987)。

乡镇企业在这个过程中起到了至关重要的作用。它们提高了农村收入,吸收了农村的剩余劳动力,也为20世纪80年代城乡收入差距的缩小做出了贡献。这些农村企业所生产的附加值占GDP的比重,从1978年的6%上升到1996年的26%(Naughton,2007:274)。此外,他们还为中国经济注入了竞争。在外资企业仍被限制,城市私营企业规模还很小的20世纪80年代,这些农村企业成为当时和国有企业竞争的唯一力量。它们削弱了国有企业在产品市场和要素市场(劳动力市场和资本市场)的垄断,在中国经济转型中发挥了“催化剂的作用”(Naughton,2007:271)。

学术界对乡镇企业有一个普遍的认知。一本中国经济的教科书是这样描述这个普遍认知的:“乡镇企业具有一种不寻常的所有制和公司治理体系。在这个历史时间段(1978~1996)乡镇企业具有很独特的产权结构。乡镇企业是起源于人民公社时期,所以它们绝大多数是集体所有制......”(Naughton,2007:271)集体所有制意味着乡镇企业的所有权属于处于中国政治体系中的基层机构,比如乡、镇政府。罗兰认为乡镇企业这个所有制的特征是经济学研究的一个挑战。因为如果乡镇企业是公有制体制,一般经济学会认为乡镇企业应该是没有效率的(Roland,2000)。主流经济学有一个很强的理论先验,即只有私有制才会激励企业家去投资并承担投资风险。然而,令人费解的是,虽然乡镇企业没有这些激励机制但它们却有很强的和很出色的运营表现。

经济学家提出了各种各样的理论,有些理论是建立在严格的数学模型上,来解释为什么乡镇企业作为公有企业还会有杰出的经营表现。例如,有学者认为,乡镇企业的一个优势是由当地政府提供的政治保护,因此,在具有明显偏向性的金融体系中,他们可以优先得到资本(Chang & Wang,1994;Li,1996)。另有学者建立的模型将乡镇企业视做法律体制薄弱环境中的一个有效替代品(Che & Qian,1998;Roland,2000)。斯蒂格利茨进行了进一步的探索。他认为,转型经济中最大的难题不是私有经济不发达,而是私有经济侵蚀国家财产的行为。而乡镇企业的公有所有制有效地统一了中央政府和地方政府的利益,同时又防止了私有经济对公有财产的侵蚀(Stiglitz,2006)。

这一系列的理论都基于一个重要的实证前提--即乡镇企业必须是公有制的。但是,这个前提成立吗?

西方学者认为乡镇企业起源于大跃进期间(1958~1961)农村的“社队企业”,所以乡镇企业理所当然被认为是集体所有。这种观点并不完全正确。中国在1978年有150万个社队企业。但是到了1985年,已经有1200万家企业被贴上了乡镇企业的标签(农业部,2003)。很明显,绝大多数乡镇企业和大跃进没有任何关系。它们是始于1978年的农村改革的产物。

在我所研究的记录中,“乡镇企业”这一称呼第一次出现在国务院于1984年3月1日印发的一个政策性文件里。这一里程碑式的文件为乡镇企业提供了新的政策依据,它用“乡镇企业”正式替换了之前的“社队企业”。正如文件中所指出的,这主要是因为旧的名称不能准确地描述和涵盖农村改革催生出的大量新型企业。文件的第二段给出了如下乡镇企业的定义(农业部,1985:450):“乡镇企业包括由乡和镇创办的企业,由农民组成的联营企业,其他联营企业和个体企业。”

由乡、镇主办的企业是集体所有的,但它们仅仅是乡镇企业的一个组成部分。在西方经济学界,由乡,镇主办的企业却被错误地认为代表了全部乡镇企业。乡镇企业其它两个组成部分是名副其实的私营企业。私营的乡镇企业是按规模划分的。所谓个体企业就是西方的法律架构下的独资企业。这类的企业一般雇有7名或者7名以下的员工。所谓联营企业是20世纪80年代的比较大型私企的代名词。联营企业一般有多个创办者或股东(通常没有亲属关系),并且雇佣7名以上的员工。随着时间推移,中央政治局在1987年的一份重要文件中,开始明确使用“私营企业”(《中国乡镇企业年鉴》,1989a:138),从此“私营企业”就正式得取代了“联营企业”这一名称。

我查到的所有政府文件里对乡镇企业的定义无一例外地都涵盖了私有企业。在这里我提供四个来自官方政策文件和参考文献的节选。第一,由山西省乡镇企业管理局(1985:1)编写的一份文件把乡镇企业明确界定为“属于集体所有或者属于个体所有”。第二,1989年农业部在一份向国务院做的关于乡镇企业发展情况汇报中有这么一段总结:“当前,一大部分乡镇企业是个体工商户和联营企业......目前,在西北、西南以及其它的经济落后的地区,个体工商户和联营企业在乡镇企业中占很大比例”(《中国乡镇企业年鉴》,1990:4)。第三,中国农业银行在1987年发布的有关乡镇企业贷款政策文件中要求各级分行不仅要借贷给乡、镇一级的企业,也要借贷给联营企业和家庭企业(《中国乡镇企业年鉴》,1989b:524)。第四,一份来自《中国乡镇企业年鉴(1978~1987)》的分析说道:“比起国有企业,乡镇企业......是集体所有或个人所有的企业,它们拥有很大自主权,可以自主决定自身命运”(《中国乡镇企业年鉴》,1989b:3)。

中国官方的乡镇企业定义和西方经济学对乡镇企业的定义有一个关键和本质的区别,即中国官方的定义是一个地理的概念,而不是一个所有权的概念。在官方的定义里,只要一个企业是位于乡镇地区既被定义为乡镇企业,而不管它具有何种所有权结构。西方经济学家错误地认为乡镇企业是一个所有权概念,也就是说乡镇企业是属于乡、镇政府。有趣的是,有些中国官员也犯过同样的认知错误。万里是中国重要的改革者之一,在20世纪80年代担任分管农业的副总理。他在1984这样说道:“(一些官员)认为乡镇企业仅仅指原来由群众创办的集体所有的乡、镇企业,而没有包括后来由农民自己创立或联资创办的企业”(《中国乡镇企业统计年鉴[1991]》:128)。

从改革最初开始,绝大多数的乡镇企业都是私有企业而不是公有企业。根据农业部的数据,到1985年,中国有超过1200万的乡镇企业,其中1050万是私有的乡镇企业。相比之下,同年只有157万的乡镇企业是集体所有的。在1978年,中国不可能有任何依法注册的私有乡镇企业。也就是说在短短7年时间里(1978~1985),中国私有的乡镇企业从零一举增长到一千多万家。中国乡镇企业的发展根本不是公有经济成功的典范而可能是历史上私有经济成功发展最引人瞩目的案例之一。

 

图1
图1

 

图1根据农业部的数据展现了乡镇企业的发展。(农业部的乡镇企业的数据比国家统计局提供的数据对企业所有权有更细的分类,但这两个数据来源提供的数据是完全一致的。)从1985年开始,农业部的数据将乡镇企业划分为三个类别:集体的、私营的、个体的。后两类均是私人所有的,但它们在雇佣的员工规模上有区别。

乡镇企业数量的增长几乎完全是发生在私有经济内部的。1986年到1993年间,集体所有的乡镇企业数量达到高峰,但在20世纪90年中期后,它们的数量就一直大幅度下降。与此同时,个体或家庭所有的乡镇企业数量在20世纪80年代始终快速上涨,而私营企业数量在20世纪90年代也经历了类似的迅速增加。

我们可以肯定官方数据夸大了公有乡镇企业的规模,这在20世纪80年代尤为明显。这主要是因为尽管中国政府在20世纪80年代通过政策调整和金融开放大力支持了私人部门的发展,但是那时中国还没有一个很好的企业注册的法律框架。当时有规模的私企一般都被注册为集体企业。这就是著名的“红顶”现象。(最著名的“红顶企业”之一就是由鲁冠球创办的万向集团。万向集团现在是中国顶尖的汽车零部件供应商,在美国的伊利诺伊州也有其分支机构。)1994年生效的《公司法》使这种情况发生了转变。新成立的私人企业开始明确注册为私人所有,之前注册为集体的企业也被转为私人注册实体。这一变化在图1和图2中有所表现。在1994年之后,私营乡镇企业的数量和员工人数急剧上升,而集体所有的乡镇企业数量和员工人数却相应下降。一些学者将这一发展误解为是集体乡镇企业的私有化的过程。实际上这是一个所有权的明晰和澄清过程。如果我们认为20世纪80年代集体乡镇企业的数字被高估了,那么1994年以后发生变化的是一个数据分类的变化,而所有制本身并没有变化。

 

图2
图2

 

 

图2表示在20世纪80年代从就业规模上来讲集体乡镇企业要远远大于私营乡镇企业。1985年,集体企业就业数量是整个乡镇企业部门就业总量的59%。

但这并不奇怪。集体乡镇企业早在20世纪50年代末就已建立,到80年代中期已有30多年的运营历史。然而私人乡镇企业是在20世纪80年代才成立的新兴企业。尽管起步晚了20多年,私有的乡镇企业就业规模到1989年已经达到集体所有乡镇企业的同样水平。在整个改革时期(1992年到1994年这一短暂时期除外)集体乡镇企业的就业比例一直是在下降。其他指标也充分显示了私有乡镇企业的发展活力。1989年,私有乡镇企业的税后利润占整个乡镇企业部门的58%;工资总额占45%。总之,闻名世界的乡镇企业增长奇迹几乎全部发生在私有企业部门,而不是发生在公有、集体所有部门。

生产数据同样也展现了私有乡镇企业的重要性。在1987年,私有乡镇企业产值占全部乡镇企业总产值的32%。然而,这个综合数据没有揭示一个具有重大政策意义的事实细节,即私有乡镇企业主要是集中在贫困地区,而集体乡镇企业则集中于比较富裕和工业化程度较高的地区。

 

图3
图3

图3和图4反映的是1987年的数据。这两个图表将中国的29个省份按照它们的人均GDP和农村人口比例分成为三组(中间一组有9个省份)。图3表明人均GDP排名前十的省份(GDP人均为1473元),私有乡镇企业产值在全部乡镇企业总产值中只占31%,是三个组里最低的。(总产值包括工业部门产出和服务部门产出。)而其他两个组的比例分别是47%和48%。

河北省的私有乡镇企业占全部乡镇企业的比例在全国是最高的,达70.4%。1987年,85%的河北人口是农村人口。相比之下,上海的乡镇企业产值中私有乡镇企业比例最低,只有6%。这意味着各个省份之间在乡镇企业产值中私有企业所占比例存在着巨大的差别。乡镇企业产值中私有企业比例最低的三个地区清一色的都是城市:上海(6%),北京(10.9%),天津(12.2%)。河北和上海、北京、天津的对比说明了中国私营经济发展的正反两个方面:即农村是中国私营经济的大本营,而城市是中国社会主义的大本营。(这里引出一个重要的政策提示:在中国凡是有利于农村发展的政策就一定有利于私营经济的发展;而凡是有利于城市发展的政策就一定有利于社会主义的发展。下文将会回到这个主题。)在农村人口最多的十个省份中,平均乡镇企业总产值中的私有企业比例占49%。而在农村人口最少的十个省份中,这一比例仅是34.6%。当然乡镇企业产值中的私有企业比例受很多因素影响,不光是人均GDP和农村人口比重。但它们之间的相关关系相当显著。根据29个省份的数据,人均GDP和乡镇企业的私有企业产值比例双向相关性的系数为-0.71;农村人口比重和私有企业比例之间的相关系数为0.49。

 

图4
图4

大规模的减贫和脱贫是中国改革一项无可争议的成就。和其他发展中国家一样,中国的贫困主要集中在经济欠发达的农村地区。要正确认识为什么中国能够如此成功地减贫和脱贫,我们必须把研究重点放在中国贫困省份的经济和商业发展特征上,而不是富裕省份的发展特征。如上文所示,在贫困地区,是私有的乡镇企业,而不是公有、集体的乡镇企业,在20世纪80年代中国农村工业中占主导地位。

数据表明,20世纪80年代私营乡镇企业的发展影响了中国众多人口的生计。在1987年,中国有八个省份的私有乡镇企业产值占全部乡镇企业产值的一半以上。这八个省有2亿6千万的农村人口(占中国总农村人口的30%)。另有15个省份的私有乡镇企业产值占整个乡镇企业产值的30%~50%。这15个省份有4亿2780万的农村人口(为全中国农村人口的50%)。在改革的第一个短短的十年间,私有乡镇企业从零起步迅速发展,在中国农村人口近80%的省份形成了相当的规模。毫不夸张地说,中国能够减贫和脱贫是因为私营企业获得了产品和要素市场的机会,是因为私有经济获得了长足的发展。我认为这是对中国经济发展和改革比较尊重历史和数据的一个判断。

艾伦等人在他们一篇颇有影响力的文章里试图解释为什么中国经济在没有进行金融自由化的情况下仍然可以增长(Allen,Qian & Qian,2005)。他们认为,其中的关键就是非正式的金融是民营企业家一项重要的资本来源。根据这一观点,正式金融和非正式金融是一种相互替代的关系。要评估这一解释是否合理,我们需要一些背景知识。和一般发展中国家不同,中国和其他的中央计划经济体严格禁止地下金融。个人和企业未经授权接受存款和进行贷款业务被认定为严重的金融犯罪行为。因此在中国,非正式金融被允许或者被默许已经是金融自由化和改革的一种表现,而不完全或不一定是金融管控的一个佐证。这就是为什么非正式金融发生在中国改革最为自由的时期(比如20世纪80年代),而不是发生在70年代的计划经济时代(虽然计划经济时代有很严格的金融管控)。此外,非正式金融往往在中国经济最自由的地区--比如温州或浙江省发生。这并不奇怪。非正式金融的运作本身就是经济和金融改革的直接产品。非正式的金融家他们自己本身也是私人企业家。所以那种认为非正式金融的发生是由于金融管控只能是有条件的成立。只有在政府政策打压或排斥私人部门的时候,正式金融和非正式金融才是相互替代的。否则,它们是互补的。

艾伦等人的研究是基于21世纪初期的数据(Allen,Qian & Qian,2005)。在21世纪初,对于私人企业缺少正式金融的支持这一判断是完全正确的。但他们错误地认为这是中国改革时期30年一直存在的问题。事实上,在农村改革的最初阶段,中国施行了影响深远的金融自由化改革。尽管这场改革意义重大,但这一事实在中国以外基本无人知晓。这主要是因为在20世纪90年代初期,中国逆转了这一改革。那种认为中国没有金融自由化也能经济增长而且中国的经济增长挑战了传统经济学重视金融改革的观点是由于一个巨大的选择偏差:针对中国的西方经济学研究大部分是从20世纪90年代初、中期开始的,完全错过了80年代金融改革的历史时期。到了20世纪90年代,80年代的自由化改革已被逆转,而学者把被逆转的中国金融状况认为是中国金融的常态。

20世纪80年代的金融改革主要由三部分构成。首先,政府开始将农村信用合作社的一部分控制权返还给信用社储户。从技术层面上来讲,储户是信用合作社的真正股东。另外,个人被允许甚至鼓励进入金融中介市场。最后,作为上述改革的累积成果,农民企业家获得贷款的难度大幅度地降低了。

1985年,农村信用合作社负责76.4%的农业贷款,另外有47.8%的乡镇企业贷款也是由农村信用社发放的。同时,农村信用社是中国农业银行的中介发放贷款的单位(中国金融协会,1986:11~19)。总之,农村信用社在中国农村经济中占有一个很重要的地位。农村信用合作社建于1951年,当时是按私有金融机构的原则建立的。管理层是由会员选举产生,信用社的会员自主决定贷款的重点和项目和管理准则。但是在20世纪60年代和70年代,随着中央计划经济的建立和发展,农村信用社被国有的中国农业银行接管下来。农业银行和各级地方政府共同控制和管理农村信用合作社。农村信用社的名义股东,即它的会员完全丧失了他们的股东权力和义务。

改革刚刚开始,中国领导人就提出要对农村信用合作社体制进行改革。众所周知,家庭联产承包责任制改革是由安徽省一群农民自行发起和推动的。但金融改革完全是由中央政府自上而下发起的。在1980年,中央政治局就专门成立了一个金融改革小组负责农村信用合作社体系的改革。这个金融改革小组提出要恢复农村信用合作社初始建立时的三个原则,即:“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。”文化大革命刚刚结束四年,这个金融改革小组就直接并明确提出“政府控制”是困扰农村信用合作社最严重的问题。这一将政府控制作为问题关键的框架为以后十年的农村金融改革设定了基调。

1980年以后出台的很多政策文件无数次地引用这个改革思路。这个历史细节对我们研究中国经济起飞极为重要。它澄清了金融改革的时间问题。金融改革作为一项明晰的政策或政治决定发生在中国经济增长的最初阶段。这和西方经济学界对体制改革和经济发展之间的因果关系的一个普遍看法是有矛盾的。有一种观点认为中国的制度改革内生于经济增长或者至少经济增长和体制改革是一个互相促进的关系。但文献证据告诉我们,金融改革对于经济起飞是外生的,而不是中国经济起飞的内生结果(至少金融改革和中国经济起飞是同步的)。

1983年,中国农业银行对农村信用合作社的微观控制开始逐步转为间接的宏观管理。中国农业银行要求农村信用合作社设立了相当于其基础存款30%的准备金率,然后赋予农村信用合作社一定的余下的存款决定权力(中国农业银行[1983],1985)。到1985年,已有80%的农村信用合作社根据这一方针进行了改革。(中国农业银行[1985],1986:34)1988年,中国农业银行开始实施治理改革。由中国农业银行起草的农村信用合作社就业管理规定第11条要求,农村信用合作社的分行经理要通过股东大会“民主选举”产生(中国农业银行,1988b:200)。为了保障选举的运行,同一文件明确禁止部门领导在地区间异地轮换,而异地轮换在中国官僚体系中是一个极为普遍的做法。

此外,政府也降低了金融进入门槛。非正式金融的出现并不是在政府严禁和打击下出现的漏洞。 当时的政府施行有意的、积极的政策鼓励非正式金融的发展。下面是来自20世纪80年代很能说明问题的两段讲话。第一段来自陈慕华(1987):“除国有银行和农村信用合作社提供的资金外,现在还有各种类型的存贷款业务的企业。非政府的资金流通和合作方式已经出现。这种资金流通的多种方式已经为当地的经济发展做出了积极贡献。”第二条来自韩雷(1984:51):“为了融资,农村地区需要国有银行和信用合作社,但与此同时,在银行的监管下,我们还需要允许个人自由借贷的存在。”

以上两位都不是主张改革的自由主义经济学家。陈慕华和韩雷曾经分别是中国人民银行的行长和中国农业银行的行长。考虑到农村改革作为改革先驱的重要性,中国农业银行可以被认为是20世纪80年代最重要的国有银行。当时有些文献论述为什么非正式金融是合理的恰恰建立在竞争的观点上,即非正式金融通过与国有银行竞争从而有助于改善国有银行的效率。(20世纪90年代的银行文件对非正式金融和正式金融竞争这个问题做了同样的事实判断。但是90年代的领导人认为这种竞争是起破坏性的作用的。)

西方学者基于对中国20世纪90年代的观察认为,非正式金融活动主要集中在温州、福建等开放和发达的地区(Tsai,2002)。其实20世纪80年代的银行文件显示中国各个地区都有非正式金融活动,而且在落后地区尤其活跃。比如在贵州(中国最贫穷的省份),广西(贫困并且少数民族聚集),吉林(保守的国有企业聚集的地区)。中国人民银行吉林分行1987年的一份报告指出,69%的农村家庭能够获得非正式金融,而81%的非正式贷款用于为生产融资。地理因素不是决定非正式金融活动发展程度的指标,其决定因素是经济政策的自由程度。在20世纪80年代,非正式金融在全国很多地区同时出现说明当时在国家一级的经济政策是相当自由的。(而在90年代,非正式金融仅仅集中在几个省份说明在90年代只有少数省份经济政策是自由的。)可以这样说,在20世纪80年代中国出现的非正式金融在许多方面类似于孟加拉国的微型贷款,从时间上或者是比格莱珉银行早或者和它是同时存在的。如果不是因为非正式金融在90年代全面遭到取缔也许微型贷款的革命也会发生在中国了。

陈行长和韩主席讲话里提到的非政府金融机构指的是“农村合作基金会”。农村合作基金会是与农村信用合作社相类似的地方性储蓄和贷款机构,但它的实际控制权确实是它的名义股东控制的。虽然中国人民银行从未正式承认农村合作基金会作为金融机构的合法性,但是人民银行基本上是默认农村合作基金会的运作。当时农业部确认了农村合作基金会的正式的地位,从政治上保护了农村合作基金会的运作。当时农村合作基金会在存款和贷款业务方面可以直接与农村信用社和中国农业银行展开竞争。农村合作基金会的规模相当大。在1990年,农村合作基金会在38%的中国乡镇有业务(福建共产党委员会农村工作领导小组,1997)。20世纪80年代,温州的农村合作基金会已经在贷款规模和网络覆盖范围上开始接近中国农业银行的规模(《温州财政史》,1995:152;225)。

20世纪80年代,除了非正式金融,农村家庭还能得到大量的正式信贷。当时的银行文件一直号召要增加对私人企业家的贷款。由于固定利率会导致短缺和信贷配置,因此会阻碍个人得到资金。阻碍个人获得资金的另一个壁垒是要求将把个人的固定财产作为贷款抵押。1984年,中国农业银行允许利率在一定范围内浮动,并对家庭企业免收抵押。随后在1988年,相同的政策覆盖到规模更大的私营企业(中国农业银行[1984],1986:364;中国农业银行,1988a)。

20世纪90年代的银行文件表明,在上文讨论的三个方面,即农村信用合作社体制改革,金融进入的自由化,以及对私有经济信贷的发放,中国出现了明确的、直接的和全面的金融逆转。1988年禁止异地轮换农村信用合作社经理的规定在1992年被撤销(中国农业银行,1992b)。农村信用社的控制权被重新集中。20世纪80年代的文件中经常出现的三项原则,即“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”在20世纪90年代的文件中完全消失。90年代的银行文件开始强调农村信用合作社的“合作”性质。在中国的话语体系中,“合作”是从私有制到公有制转变的一个过渡状态。1996年以后,甚至隐含的与“合作”相关的自主权也被舍弃。1999年,中国人民银行副行长史纪良明确定义农村信用社为“地方政府金融机构”。1998年3月,中国人民银行([1998] 1999)正式承担了对农村信用合作社的经营控制权,这包括对农村信用合作社的人事任命,候选人的筛选,账户的检查和委任的终止。名义上,农村信用合作社还属它的股东拥有,但政府对信用社的管理变得极其微观和官僚化。中国农业银行1995年的一个文件指示其工作人员检查农村信用合作社的存档系统及其所使用的计算机软件(中国农业银行,1995)。这时的农村信用合作社的管理已经完全回复到了中央计划经济时代。

在20世纪90年代,中国政府采取了强硬的清除非正式金融的措施。一些私人金融企业家被拘禁并受到严重处罚。

政府的一个整顿目标就是农村信用合作基金会。农村合作基金会于1993年被取消存款业务,并被责令将其存款转到农村信用合作社(国务院[1993],1994:7)。第二年,政府把农村合作基金会的业务范围限定在对低利润率的农业生产活动的贷款,并禁止其成立新的分行和贷款给城镇居民(福建共产党委员会农村工作领导小组,1997)。

官方对竞争的态度由支持转向抑制。1996年的一份文件将农村合作基金会与国有银行的竞争描述为“恶性竞争”。陈慕华行长在1986那样对竞争持欢迎的态度不复存在,这项法令责令农村信用社完全接管所有的农村合作基金会。而信用社本身,即如之前所指出的那样,已经被重新集权。随后在1998年,一项由国务院颁布,由总理亲自签署的法令正式宣布了所有类型非正式金融都是非法的。这项法令不仅将非正式金融本身刑事化,并且对于没有将非正式金融业务报送公安机关的地方官员也将追究刑事责任(国务院,1998)。

同一时期,农村私人部门获得的正式金融贷款大幅度减少。而在20世纪80年代,农村信用合作社和农村合作基金会是中国农村非农业创业资金的主要来源。在20世纪90年代,农村合作基金会被废除,农村信用合作社被责令将其贷款重心重新放到农业上。农村信用合作社的所有贷款项目中的农业贷款比例被设了较高的下限(通常是40%以上)。这实际是对农民私人企业家的一种隐性歧视,因为农民创业就本质上来讲是要离开农业转向工业或服务业。另一项隐性歧视是限制农村信用合作社只能直接贷款给生产活动而不能是投资活动。国务院1996年颁布的一份文件显示,固定资产贷款占农村信用合作社所有贷款的比例要以30%为上限。而民营企业家作为市场的新的进入者,顾名思义,需要建立新的厂房和为投资贷款融资。

中国政府对私人借款者的贷款标准也大幅收紧(虽然有明确的证据表明,拖欠贷款的主要是城市的国有企业,而非农村的企业家)。1992年,中国农业银行要求农村信用合作社向民营企业家吸收资金以作为其获得贷款资格的“风险担保金”(中国农业银行,1992a)。而在20世纪80年代,农村信用合作社利用浮动利率和相对更高的利率来减少违约的风险。理论和实证都表明这是一个有效的方法。因为潜在效率高的借款人会有能力支付较高的利息,所以这种做法可以帮助银行识别高质量和低质量的借款人。而1992年的政策要求预付款,从而将贷款业务偏向于现有企业,提高了新企业的进入门槛。  20世纪80年代,中国农业银行和农村信用合作社在一定条件下免除了贷款抵押品的要求。然而在20世纪90年代,抵押品的要求被恢复并加强。而作为中国农村最常见的财产形式,私人农业用地和房屋,却被刻意排除在可抵押资产之外。这显著提高了农民获得贷款资格的门槛(中央农村工作领导小组,1997)。在1994年,中国农业银行要求农村信用社只有在获得信贷员和上一更高级别的农村信用合作社的领导的签字后,才能贷款给农村民营企业家,比如乡镇层面的贷款必须得到县级信用合作社领导的批准(中国农业银行,1994)。

随着这些金融控制的施行,农村信用合作社转变成为地方政府的出纳员,而不再服务于其名义股东的需要。农村信用合作社的治理由此不断恶化。以下是一份由中国人民银行编制的借款行为的一览表(2001):以商品的形式而不是以金钱的形式贷款给农民,强迫农民将商品卖给农村信用合作社指定的买家;当延长贷款期时,剥夺农村信用社成员的股本;发放贷款时向农民征收税费和服务费;通过贷款为乡镇政府向上一级政府缴纳税款提供融资;强迫农民购买农村信用合作社的股份,从他们的贷款中扣除相应股份;在经营亏损时,为政府办公楼的修建和购买豪华轿车提供融资。

由此,农村金融健康大幅度恶化。很多银行文件显示,虽然在20世纪80年代农村信用合作社的账目中也有不良贷款,但几乎所有的不良贷款都来自于文化大革命时期。农村信用合作社在文革期间将消费贷款扩大到贫困家庭。而在20世纪90年代各种金融控制手段施行以后,不良贷款大幅度增加。根据中国人民银行行长戴相龙(1997)的论述,在1994年,农村信用合作社有31.4%的不良贷款资产,不良贷款在1996年增加到38%。据报道,农村信用合作社的股东权益在1995年是632亿元,在1996年是548亿元,1997年是310亿元,1998年是151亿元,1999年是-85亿元(中国金融协会,1997:452;2000)。在金融政策发生逆转后的十年,一个曾在中国经济起飞中发挥了至关重要作用的金融机构已经在技术性层面上破产了。

本文的结论回答四个问题。第一,为什么中国逆转了农村金融改革?第二,关于中国在最初放开,之后又缩紧农村金融的论断,是不是不仅有文献证据支持也有数据支持?第三,政策逆转对中国的实际经济状况有何影响?第四,政策逆转是否影响了中国向市场经济转型的步伐?

在1989年到2002年间,中国的一批城市领导多来自于国有企业最发达,20世纪80年代改革最落后的上海(Huang & Qian,2010)。(前文所叙,上海的私营乡镇企业只占整个乡镇企业的6%。)中国将经济发展重心从农村转向城市,开始大规模地投资城市建设(比如浦东)和基础设施的投资,需要大量资金。为了给这些所谓“大推动”项目融资,领导者减少了对中国农村的贷款分配,并杜绝了主要是农村地区的非正式金融。1989年以后领导人加强了政治控制,20世纪80年代刚刚起步的政治改革也被全面停止。由于政治改革在农村要比城市走得更远,因此中国农村在这次逆转中首当其冲受到影响。

除了文件记录外,有关本文所描述的金融改革及其逆转的这段历史,也有定量证据的支持。利用农业部收集的1986年到2002年间的大样本农村家庭数据,我和我的合作者发现,在20世纪80年代到90年代期间,农村家庭获得的贷款急剧减少。在1986~1991年间,将近30%的农村家庭声称得到了正式或非正式贷款。而在1995年到2002年期间,这一比例下降到10%。我们发现,在控制各种家庭特征之后,家庭的政治状况在20世纪80年代对获得贷款没有任何影响,但在20世纪90年代却有显著的正向影响。由于贷款总量的减少而贷款的利率又无法调节供需差异,政治力量在贷款分配中肯定变得更为重要。另一个发现是在20世纪90年代,投向经营非农业务的家庭的贷款与20世纪80年代相比更少了。这都说明,上文所叙的有关贷款的政策变化确实对实体经济产生了重大影响(Huang & Qian,2012)。

但是批评者可以指出中国的GDP从20世纪90年代持续强劲增长,所以农村金融即使有逆转,但似乎金融逆转没有阻碍经济增长。事实是农村金融政策的逆转影响了经济增长的动力,虽然似乎没有马上影响到GDP增长本身。20世纪80年代和90年代之间的一个明显区别就是农村家庭收入的增长率。虽然收入数据存在一定的复杂性(这主要与农村外出务工收入如何测算有关),但整体的变化趋势却很明显。在1978年到1988年之间,实际农村家庭人均收入的年均增长率高于10%,超过GDP的增长率。但在1989年到2002年间,农村家庭人均收入增长率下降到年均4%,低于GDP增长率的一半。事实上,在20世纪90年代的部分年份,农村家庭收入没有任何名义增长,所有的增长均来自通货紧缩。(自2003年开始,农村家庭收入增长恢复到年均7%。)

约占人口总数70%的农村家庭收入增长的放缓不可能对中国经济的增长模式没有影响。在20世纪80年代,家庭消费占GDP的比例大约是50%。这一比例在20世纪90年代早期开始下降,到现在仅占大约35%。这一比例可能低于世界上任何主要经济体。在20世纪90年代,中国的经济增长开始越来越依赖于国家控制的投资,而从2000年开始,中国经济增长又开始依靠净出口。这与20世纪80年代形成鲜明对比,当时中国的投资水平与其他东亚经济体相当,贸易账户持续赤字。一个合理的假设是,农村家庭收入增长的降低使得农村家庭消费放缓,这一收入放缓对家庭消费的效应可能比家庭储蓄行为的变化更为重要。

我的陈述重点关注了中国农村的发展。但批评者可能认为,尽管以农村为重点对论述中国经济最初如何起飞很重要,但这个问题对当前中国经济研究意义不大。工业化进程显著减少了中国农村人口的比重,从20世纪80年代的80%下降到如今的50%左右。而且人们可能认为中国在20世纪90年代初期开始了大规模的城市改革。城市改革的正面作用完全可以抵消任何农村政策逆转所带来的的负面效应。城市改革主要包括对外商直接投资开放,城市国有企业的私有化,银行体系的重组上市等。基于这些改革,一些经济学家已经宣称中国已经成功转型到市场经济,中国将面临的主要挑战是经济发展而不是改革(Qian,1999;Nauhgton,2007)。

我的陈述不支持这个对中国改革的乐观判断。一个重要原因在于农村和城市的根本区别。中国的私营经济起源于农村,而且农村产生的私营经济是具有熊彼特意义上有高度自主创业精神的私营经济。相比之下,中国城市的私营经济更多受国家管控。从20世纪90年代早期开始的城市改革产生了一个利用政治关联的大规模寻租的私有经济。(黄光裕就是一个最好的案例)。而农村改革的逆转的代价是丧失了一个和政治权力保持一定距离的、比较自主的私营经济。可以假设提出这样一个观点:农村政策逆转的影响远远超出了农村本身,有可能放缓了整个中国经济向市场转型的步伐。

有些学者引用不断上升的私人部门产值证明中国已经完成了向市场经济转型的过程。例如,一项OECD的研究显示,民营企业占工业增加值的比重,从1998年的27.9%,上升到2003年的52.3%,而这一比重在1978年很可能是0%(Dougherty & Herd,2005)。他们的估算夸大了中国私人部门的实际规模。中国私人部门的定义是很复杂的。OECD的研究把包括“法人”控股的公司也计算到私有经济的定义里面。实际上,许多这样“法人”控股的公司是国有企业的附属公司或分支机构。从最终所有权划分它们其实应该是国有企业。一个更符合现实的估算是,工业增加值的私人份额在1998年是18%,在2003年是28%。

但私营经济有所增长是无所非议的。问题的关键在于私有部门的产值规模是否是经济转型的可靠指标。一个来自苏联的例子很能说明问题。没有人指责勃列日涅夫(Leonid Brezhnev)是一名市场支持者,但即使在他的领导下,苏联农业家庭收入中的一半来自自留地(Gregory & Stuart,1981:230)。这种情况的出现是由于私人农场的效率远远高于国有农场,因此私营农场对农户收入的贡献要远远超过苏联对私营农场的投入。在苏联,自留地仅占耕地的1.4%(Hewett,1988:117)。

苏联的例子表明,投入而不是产出是衡量私有部门政策的更为可靠的指标。对过渡时期的私营经济产值比例的测算混淆了两方面的影响:一个是效率的影响;另一个是政策的影响。由于私人部门更有效率,即使政策环境不发生改变甚至政策环境对私营企业即使变得敌对,私有经济的产值份额仍会增加。在1990年,政府执行了打压私营经济的政策,然而私人部门的产值份额在当年仍然有所增加。私营经济的固定资产投资比例应该是一个更好的政策指标。如果我们用这个指标,中国私有经济发展不是线性的。在1981年到1989年间,固定资产投资中的私人份额平均大约为21%。而在1993年到2001年间,这一份额急剧减少到13%。

农村政策的逆转是这一现象产生的直接原因之一。20世纪80年代,几乎所有的个人固定资产投资都来自于农村,农村政策逆转的净效应是抑制了来自于基数更大的,基于农村的私有经济发展。虽然在2000年以后,私有经济的确增长了,但是这个增长是建立在基数较小的城市私营经济基础上。

要解释为什么20世纪80年代中国的快速经济增长带来的是个人收入快速提升,贫困急剧下降和消费内需的强劲,而90年代以后中国的经济出现所谓“国进民退”的倾向,我们必须要对农村的发展有一个正确的认知。中国经济的起飞起步于农村工业的腾飞和相当大规模的金融改革,但是由于政治原因,20世纪90年代中国选择逆转或中断了这一被证明前途无限的改革。金融改革完全被逆转,土地承包改革也没有得以深化。保留下来的唯一一项改革只有村民选举,但村民选举的作用也由于执政党加强了对村庄的直接控制而被大幅削弱。只有村主任是选举产生,而真正拥有实权的党支部书记不是选举产生的。

在1978年到2012年间,中国一直在对它的计划经济体系“改革”。但到了2012年这个“改革”时期已经超过了从1949年到1978年间建立和运行计划经济的时期。这意味着很多“改革”根本没有获得实效。根据一个对私人经济的广泛定义,中国的私人固定资产投资份额在2005年应该是34%左右。这个比例比印度还要低,而且我说的不是曼莫汉·辛格时期的印度,而是甘地夫人时期的印度。在1983年,印度的这一比值是58%(世界银行,1989)。中国已经从一个中央计划经济成功地过渡到一个可以称为由国家掌控“制高点”的经济体制。这是个进步,但中国还远远没有完成向市场经济的转型。

作者黄亚生,系著名经济学家,清华大学中国经济研究中心研究员。

来源:《经济社会体制比较》2013年第2期 

 

 

 

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