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2014年10月31日 星期五 08:29 AM

作为政府与社会资本为提供公共产品合作关系的模式,PPP(Public-Private Partnership,公共私营合作制)被视为化解地方政府债风险、减轻财政压力的重要手段。日前,财政部通知下发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,要求地方各级政府要大力推广PPP模式,引入PPP模式既是盘活资金的需要,也是政府减负的机会;同时PPP更提出了一个难题,政府如何改革以提高服务资本的质量,而不是与民争利。

 PPP模式受推崇

事实上,PPP的概念在上世纪90年代由英国最先提出。中国从上世纪90年代末开始在公路、水务和城市轨道交通建设中采用这一模式。北京地铁4号线被视为PPP模式成功的范例。然而,也有过不少失败的尝试,甚至扭曲变形,导致风险。根据要求,推广PPP模式,要达到既鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报,又减轻政府公共财政举债压力、腾出更多资金用于重点民生项目建设的目的。

早在国庆前夕,财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》两份文件的发布已经令PPP的关注度陡升。10月24日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,又进一步明确要积极推广政府与社会资本合作(PPP)模式,使社会投资和政府投资相辅相成。

中央财经大学财经研究院院长王雍君表示,目前中央大力推崇PPP模式,一方面,由于很多地方进入还债高峰期,而且这种高峰可能会一直延续到2018年,政府面临很大的偿还债务压力,通过PPP模式可以有效解决部分资金问题,减轻一些地方还债压力;另一方面,目前经济增速放缓、房地产市场降温,政府税收锐减,在地方债纳入预算管理后,PPP模式是不错的融资选择。

 化解地方债难题不易

PPP模式是在赋予地方政府发债权之外开辟的又一条重要融资渠道,在解决地方债问题上被寄予厚望。中国社科院财税研究室主任张斌指出,政府力推PPP模式,也并不意味着指望其能够解决地方债问题,随着城镇化的推进,我国还需要大量基础设施、公共服务建设,以前单纯依靠政府主导的模式已经不适应发展需求,而PPP模式可能是探索新型基础设施建设模式的一种尝试。

张斌认为,PPP模式是一种投资、管理、运营的思路,通过这种模式政府可以把社会资本引入到公共服务领域,提高公共服务的水平、运营效率,进而形成公共服务市场。

清华大学教授王守清此前也表示,不能期望通过PPP解决地方政府债务问题。国际上PPP应用比较成熟的国家里,公共产品采用PPP的比例,无论是项目数量还是投资额,仅占15%-25%。这个比例对解决地方政府债务和将来的资金缺口作用有限,千万不能全国各地一窝蜂上PPP。

“地方债纳入预算管理后,主要的融资渠道应该来自于地方债自发自还,而PPP模式可以作为一种辅助的融资方式,具体还有很多的不确定性,不太可能成为融资的主要手段。”王雍君说。

 政府配套改革迎来新考题

一位业内人士向北京商报记者透露,并不是所有的公共服务项目都合适PPP项目,比如公路、水、电等一些具有自然垄断性质的领域,并不一定适合采用PPP,比较社会资本是趋利性的。还有一些没有盈利能力的项目,就算采取PPP模式,也不会有社会资本愿意进来,无利可图。“就算一些有盈利能力、现金流的项目,可以采取PPP模式,也并不一定意味着要采用这种模式,还有短期效益、长期效益考虑等等,虽然PPP模式看上去很好,但是具体怎么操作起来很复杂,未来效果如何还很难说。”

中国社科院经济研究所研究员、区域经济研究专家徐逢贤指出,PPP说白了就是公私双方收益共享、风险共担的合作机制,具体包括BTO(建设-转让-经营)、BOT(建设-经营-转让)、BOO(建设-拥有-经营)等多种方式,往往需要政府与企业长达十几年甚至数十年的合作。这个过程中,需要政府立法保障,保护社会资本合理收益,还要树立契约精神,严格按照契约办事,同时考验政府信用,不能朝令夕改。

在首都经贸大学产业经济研究所所长陈及看来,我国此前公共服务领域很多都处于垄断,虽然目前政府鼓励PPP模式,希望社会资本参与进来,但是没有盈利预期、没有权益保障,社会资本很难、也不敢进入。因此,在推动PPP模式的时候,还需要配套的改革,打破石油、高速路、电力等行业垄断,按照市场的方式经营,保障民资收益,这样推广PPP模式才更有效果。

来源:北京商报记者 王晔君/文 代小杰/制图

此文章为转载,不代表IBTimes中文网的立场和观点。


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